【摘要】縣城是一個縣域政治、經(jīng)濟、
文化的中心，聚集著縣域內(nèi)大量的資金、
人才等要素資源，土地在縣城發(fā)展中占有
十分重要的作用，是最基本的生產(chǎn)要素。
實踐表明，在許多地方，往往依靠大量的
土地投入和房地產(chǎn)行業(yè)的急驟膨脹推動縣
城的發(fā)展，土地低效、無序利用大量存在。
文章將就縣城土地利用現(xiàn)狀，從集約用地
的角度進行粗淺的思考并提出初步建議。
【關(guān)鍵詞】土地利用 ；集約用地 ；科學(xué)
發(fā)展 ；資金、人才利用
一、縣城土地利用現(xiàn)狀分析
縣城是鏈接城鄉(xiāng)社會的重要載體，長
期以來，絕大多數(shù)縣城都經(jīng)歷了一個十分
緩慢而漸進的過程，縣城的發(fā)展往往是在
一種“有規(guī)劃、無意識”狀態(tài)下進行的，
直到上世紀 90 年代中后期，由于少數(shù)經(jīng)濟
發(fā)達地區(qū)縣城建設(shè)的示范帶動和土地儲備
制度的確立，縣城建設(shè)出現(xiàn)了兩個傾向 ：
一是以房地產(chǎn)開發(fā)為目的舊城改造，土地
儲備制度得到發(fā)展 ；二是以大量圈占土地
為代價的外延擴張，各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、新
城區(qū)如雨后春筍。一方面一部分土地得到
高效利用，另一方面大量的土地被浪費、
閑置。當前，縣城土地低效利用主要表現(xiàn)
在以下方面 ：表現(xiàn)之一 ：舊城區(qū)大量存在，
土地利用率低下。表現(xiàn)之二 ：住宅用地供
應(yīng)不合理，房地產(chǎn)空置率高。表現(xiàn)之三 ：
城郊結(jié)合部非法土地轉(zhuǎn)讓嚴重。
二、造成縣城低效用地的原因
以上三方面問題的存在原因是多方面
的，既有技術(shù)方面的，也有主觀思想方面的。
我國是一個人口眾多的國家，人均耕地不
足世界平均水平的四分之一，土地國情的
現(xiàn)狀必須要引起我們思想上的高度重視。
2.1 主觀方面原因 ：
2.1.1 政府畸形發(fā)展觀
一些縣（市）政府領(lǐng)導(dǎo)往往不堅持科
學(xué)發(fā)展觀和群眾觀，他們往往考慮的是在
任期內(nèi)的政績和短期利益，一屆又一屆的
政府往往重復(fù)著“前人建設(shè)后人還債”的
怪圈，都熱衷于搞大開發(fā)、大建設(shè)
2.1.2 政府職能缺位導(dǎo)致低效用地
長期以來，我們對用地的批后管理沒
有能形成有效的監(jiān)管，雖然法律法規(guī)對土
地閑置規(guī)定了處置的辦法，但在實際執(zhí)行
中由于受地方利益的保護，政府職能部分
往往不能很好地執(zhí)行政策，同時也沒有能
形成一套有效的土地批后集約利用評價體
系。雖然在供地環(huán)節(jié)對土地投資強度、容
積率、建筑密度等進行了形式意義上審查，
但企業(yè)一旦取得土地后，想怎么用就怎么
用。對是否達到必要的投資強度、容積率、
建筑密度等，國土、建設(shè)、規(guī)劃部門缺少
必要的制約措施。
2.1.3 規(guī)劃不合理導(dǎo)致低效用地
經(jīng)過近十年的發(fā)展，大多數(shù)縣城面貌
得到改善，但也由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃意識
淡簿等方面的原 - 因，一些縣城建設(shè)存在規(guī)
劃布局不夠合理的問題，一些邊邊角角的
土地由于規(guī)劃原因處于低效利用和不合理
利用的狀態(tài)，土地資產(chǎn)價值不能充分顯現(xiàn)。
2.2 客觀方面原因 ：
2.2.1 結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的低效用地
根據(jù)建設(shè)部《城市用地分類與規(guī)劃建
設(shè)用地標準》，居住、工業(yè)、道路廣場和綠
地四大類主要用地比例 ：居住用地 20 －
32，工業(yè)用地 15 － 25，道路廣場用地 8 －
15，綠地 8 － 15，這四類用地綜合占比為
60 － 75。大多數(shù)縣城上述四類主要用地不
符合國家標準，存在“兩低兩高”的現(xiàn)象，
綠地占比、公共建筑用地占比偏低，房地
產(chǎn)用地、工業(yè)用地占比較高。
2.2.2 資金不足影響舊城改造
目前絕大多數(shù)縣級財政都是“吃飯財
政”，因農(nóng)業(yè)稅取消等原因，一些縣級財政
很難在短期內(nèi)消化收支不平衡的狀況，更
加不可能再進行舊城改造。
三、推進縣城土地集約利用的幾點建
議
推進縣城土地集約節(jié)約利用，必須從
以下四方面入手 ：
3.1 建立科學(xué)的政績評價體系
科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀有賴于建立科
學(xué)的政績評價體系，因此當務(wù)之急是要建
立綜合的、綠色的政績考核體系，其中包
括對縣（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)耕地保
有量、建設(shè)用地增加量、經(jīng)濟發(fā)展水平與
建設(shè)用地增加等的考核評價等。
3.2 提升土地利用總體規(guī)劃的地位
在上一輪《土地管理法》修訂中，明
確了土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相銜接
的關(guān)系。從土地的定義來看，土地是一個
歷史的、空間的概念，包括地上、地下、
地表部分，土地利用總體規(guī)劃是對一個地
區(qū)未來土地利用結(jié)構(gòu)、方向、總量等的控制，
是一個總規(guī)劃。在一個區(qū)域范圍內(nèi)，土地
利用總體規(guī)劃應(yīng)高于其它規(guī)劃。現(xiàn)行的土
地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為價值取向，
在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，土地
利用總體規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)兩個目的 ：一是落實
嚴格的耕地保護制度，二是必須對規(guī)劃建
設(shè)用地特別是城市（縣城）建設(shè)用地作出
嚴格的控制。
3.3 嚴格控制城市（縣城）發(fā)展權(quán)
我國的土地國情決定我們不能無限制
地擴大城市（縣城）建成區(qū)面積。針對目
前城市發(fā)展制約機制不夠健全等方面的考
慮，筆者認為，對城市的發(fā)展權(quán)應(yīng)該加以
限制，把城市發(fā)展權(quán)分為決策權(quán)和實施權(quán)，
按照我國政體制度，將城市發(fā)展決策權(quán)納
入人大代表大會及其常委會的審議內(nèi)容，
城市發(fā)展實施權(quán)由政府組織。
3.4 建立城市土地集約利用評價體系
主要包括四個層面 ：一是縣（市）政
府國土部門要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、縣
城建設(shè)總體規(guī)劃制定詳細的土地集約利用
指標體系。作為考核土地集約利用程度的
主要指標，筆者認為，土地投資強度具有
很大的不確定性和合理性，目前國土部門
主要依據(jù)發(fā)改部門提供的文件或批復(fù)，而
企業(yè)在取得土地后實際的投資規(guī)模往往有
變數(shù)，因此當前必須要盡快建立和完善行
業(yè)用地指標體系，根據(jù)行業(yè)、投資規(guī)模等
綜合確定供地指標。二是在《土地出讓合同》
增加土地容積率、建筑密度、投資強度等
條款。三是加強批后土地集約利用評價，
發(fā)展、國土、建設(shè)、規(guī)劃等部門建立批后
土地定期評價制度，對達不到規(guī)定集約利
用指標，在整改寬限期內(nèi)（一般給予一年
左右的寬限期）仍無法達到要求的，國土
部門有權(quán)收回多余的土地，建設(shè)、規(guī)劃部
門不認定工程竣工，發(fā)展部門取消有關(guān)投
資優(yōu)惠政策。四是推進標準廠房建設(shè)，應(yīng)
鼓勵社會資金的多元化投入，鼓勵房地產(chǎn)
企業(yè)建設(shè)標準廠房用于出租或出售，工業(yè)
企業(yè)配套的居住、食堂等用地應(yīng)實行社會
化服務(wù)。一方面有利于企業(yè)減少非生產(chǎn)性
投資和建設(shè)時間，快速投資見效，另一方
面通過土地要素的再次市場配置，有利于
避免企業(yè)不合理的用地。
3.5 推進縣城土地整理
與目前正在進行的以土地儲備為手段、
以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的舊城區(qū)改造要有區(qū)
別，今后土地整理必須按照國際通行做法，
應(yīng)以提高城市土地利用率，改善城市生態(tài)
環(huán)境為目的，體現(xiàn)城市土地整理的社會、
經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益。城市土地整理應(yīng)充
分調(diào)動政府、普通業(yè)主等社會各個層面的
積極性，在拆遷補償?shù)男问缴弦w現(xiàn)多樣
性，允許普通業(yè)主在整理后換取同等價值
的房地產(chǎn)。筆者建議 ：一是省級政府應(yīng)盡
快建立舊城區(qū)改造資金，對用地擴張較快
的地區(qū)按新增耕地收取一定的附加費用，
專項用于鼓勵市、縣政府進行舊城區(qū)改造 ；
二是省級政府應(yīng)盡快組織市、縣土地集約
利用調(diào)查評價，對土地集約利用水平較低
的地區(qū)應(yīng)限制土地供應(yīng)。
文化的中心，聚集著縣域內(nèi)大量的資金、
人才等要素資源，土地在縣城發(fā)展中占有
十分重要的作用，是最基本的生產(chǎn)要素。
實踐表明，在許多地方，往往依靠大量的
土地投入和房地產(chǎn)行業(yè)的急驟膨脹推動縣
城的發(fā)展，土地低效、無序利用大量存在。
文章將就縣城土地利用現(xiàn)狀，從集約用地
的角度進行粗淺的思考并提出初步建議。
【關(guān)鍵詞】土地利用 ；集約用地 ；科學(xué)
發(fā)展 ；資金、人才利用
一、縣城土地利用現(xiàn)狀分析
縣城是鏈接城鄉(xiāng)社會的重要載體，長
期以來，絕大多數(shù)縣城都經(jīng)歷了一個十分
緩慢而漸進的過程，縣城的發(fā)展往往是在
一種“有規(guī)劃、無意識”狀態(tài)下進行的，
直到上世紀 90 年代中后期，由于少數(shù)經(jīng)濟
發(fā)達地區(qū)縣城建設(shè)的示范帶動和土地儲備
制度的確立，縣城建設(shè)出現(xiàn)了兩個傾向 ：
一是以房地產(chǎn)開發(fā)為目的舊城改造，土地
儲備制度得到發(fā)展 ；二是以大量圈占土地
為代價的外延擴張，各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、新
城區(qū)如雨后春筍。一方面一部分土地得到
高效利用，另一方面大量的土地被浪費、
閑置。當前，縣城土地低效利用主要表現(xiàn)
在以下方面 ：表現(xiàn)之一 ：舊城區(qū)大量存在，
土地利用率低下。表現(xiàn)之二 ：住宅用地供
應(yīng)不合理，房地產(chǎn)空置率高。表現(xiàn)之三 ：
城郊結(jié)合部非法土地轉(zhuǎn)讓嚴重。
二、造成縣城低效用地的原因
以上三方面問題的存在原因是多方面
的，既有技術(shù)方面的，也有主觀思想方面的。
我國是一個人口眾多的國家，人均耕地不
足世界平均水平的四分之一，土地國情的
現(xiàn)狀必須要引起我們思想上的高度重視。
2.1 主觀方面原因 ：
2.1.1 政府畸形發(fā)展觀
一些縣（市）政府領(lǐng)導(dǎo)往往不堅持科
學(xué)發(fā)展觀和群眾觀，他們往往考慮的是在
任期內(nèi)的政績和短期利益，一屆又一屆的
政府往往重復(fù)著“前人建設(shè)后人還債”的
怪圈，都熱衷于搞大開發(fā)、大建設(shè)
2.1.2 政府職能缺位導(dǎo)致低效用地
長期以來，我們對用地的批后管理沒
有能形成有效的監(jiān)管，雖然法律法規(guī)對土
地閑置規(guī)定了處置的辦法，但在實際執(zhí)行
中由于受地方利益的保護，政府職能部分
往往不能很好地執(zhí)行政策，同時也沒有能
形成一套有效的土地批后集約利用評價體
系。雖然在供地環(huán)節(jié)對土地投資強度、容
積率、建筑密度等進行了形式意義上審查，
但企業(yè)一旦取得土地后，想怎么用就怎么
用。對是否達到必要的投資強度、容積率、
建筑密度等，國土、建設(shè)、規(guī)劃部門缺少
必要的制約措施。
2.1.3 規(guī)劃不合理導(dǎo)致低效用地
經(jīng)過近十年的發(fā)展，大多數(shù)縣城面貌
得到改善，但也由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃意識
淡簿等方面的原 - 因，一些縣城建設(shè)存在規(guī)
劃布局不夠合理的問題，一些邊邊角角的
土地由于規(guī)劃原因處于低效利用和不合理
利用的狀態(tài)，土地資產(chǎn)價值不能充分顯現(xiàn)。
2.2 客觀方面原因 ：
2.2.1 結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的低效用地
根據(jù)建設(shè)部《城市用地分類與規(guī)劃建
設(shè)用地標準》，居住、工業(yè)、道路廣場和綠
地四大類主要用地比例 ：居住用地 20 －
32，工業(yè)用地 15 － 25，道路廣場用地 8 －
15，綠地 8 － 15，這四類用地綜合占比為
60 － 75。大多數(shù)縣城上述四類主要用地不
符合國家標準，存在“兩低兩高”的現(xiàn)象，
綠地占比、公共建筑用地占比偏低，房地
產(chǎn)用地、工業(yè)用地占比較高。
2.2.2 資金不足影響舊城改造
目前絕大多數(shù)縣級財政都是“吃飯財
政”，因農(nóng)業(yè)稅取消等原因，一些縣級財政
很難在短期內(nèi)消化收支不平衡的狀況，更
加不可能再進行舊城改造。
三、推進縣城土地集約利用的幾點建
議
推進縣城土地集約節(jié)約利用，必須從
以下四方面入手 ：
3.1 建立科學(xué)的政績評價體系
科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀有賴于建立科
學(xué)的政績評價體系，因此當務(wù)之急是要建
立綜合的、綠色的政績考核體系，其中包
括對縣（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)耕地保
有量、建設(shè)用地增加量、經(jīng)濟發(fā)展水平與
建設(shè)用地增加等的考核評價等。
3.2 提升土地利用總體規(guī)劃的地位
在上一輪《土地管理法》修訂中，明
確了土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相銜接
的關(guān)系。從土地的定義來看，土地是一個
歷史的、空間的概念，包括地上、地下、
地表部分，土地利用總體規(guī)劃是對一個地
區(qū)未來土地利用結(jié)構(gòu)、方向、總量等的控制，
是一個總規(guī)劃。在一個區(qū)域范圍內(nèi)，土地
利用總體規(guī)劃應(yīng)高于其它規(guī)劃。現(xiàn)行的土
地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為價值取向，
在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，土地
利用總體規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)兩個目的 ：一是落實
嚴格的耕地保護制度，二是必須對規(guī)劃建
設(shè)用地特別是城市（縣城）建設(shè)用地作出
嚴格的控制。
3.3 嚴格控制城市（縣城）發(fā)展權(quán)
我國的土地國情決定我們不能無限制
地擴大城市（縣城）建成區(qū)面積。針對目
前城市發(fā)展制約機制不夠健全等方面的考
慮，筆者認為，對城市的發(fā)展權(quán)應(yīng)該加以
限制，把城市發(fā)展權(quán)分為決策權(quán)和實施權(quán)，
按照我國政體制度，將城市發(fā)展決策權(quán)納
入人大代表大會及其常委會的審議內(nèi)容，
城市發(fā)展實施權(quán)由政府組織。
3.4 建立城市土地集約利用評價體系
主要包括四個層面 ：一是縣（市）政
府國土部門要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、縣
城建設(shè)總體規(guī)劃制定詳細的土地集約利用
指標體系。作為考核土地集約利用程度的
主要指標，筆者認為，土地投資強度具有
很大的不確定性和合理性，目前國土部門
主要依據(jù)發(fā)改部門提供的文件或批復(fù)，而
企業(yè)在取得土地后實際的投資規(guī)模往往有
變數(shù)，因此當前必須要盡快建立和完善行
業(yè)用地指標體系，根據(jù)行業(yè)、投資規(guī)模等
綜合確定供地指標。二是在《土地出讓合同》
增加土地容積率、建筑密度、投資強度等
條款。三是加強批后土地集約利用評價，
發(fā)展、國土、建設(shè)、規(guī)劃等部門建立批后
土地定期評價制度，對達不到規(guī)定集約利
用指標，在整改寬限期內(nèi)（一般給予一年
左右的寬限期）仍無法達到要求的，國土
部門有權(quán)收回多余的土地，建設(shè)、規(guī)劃部
門不認定工程竣工，發(fā)展部門取消有關(guān)投
資優(yōu)惠政策。四是推進標準廠房建設(shè)，應(yīng)
鼓勵社會資金的多元化投入，鼓勵房地產(chǎn)
企業(yè)建設(shè)標準廠房用于出租或出售，工業(yè)
企業(yè)配套的居住、食堂等用地應(yīng)實行社會
化服務(wù)。一方面有利于企業(yè)減少非生產(chǎn)性
投資和建設(shè)時間，快速投資見效，另一方
面通過土地要素的再次市場配置，有利于
避免企業(yè)不合理的用地。
3.5 推進縣城土地整理
與目前正在進行的以土地儲備為手段、
以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的舊城區(qū)改造要有區(qū)
別，今后土地整理必須按照國際通行做法，
應(yīng)以提高城市土地利用率，改善城市生態(tài)
環(huán)境為目的，體現(xiàn)城市土地整理的社會、
經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益。城市土地整理應(yīng)充
分調(diào)動政府、普通業(yè)主等社會各個層面的
積極性，在拆遷補償?shù)男问缴弦w現(xiàn)多樣
性，允許普通業(yè)主在整理后換取同等價值
的房地產(chǎn)。筆者建議 ：一是省級政府應(yīng)盡
快建立舊城區(qū)改造資金，對用地擴張較快
的地區(qū)按新增耕地收取一定的附加費用，
專項用于鼓勵市、縣政府進行舊城區(qū)改造 ；
二是省級政府應(yīng)盡快組織市、縣土地集約
利用調(diào)查評價，對土地集約利用水平較低
的地區(qū)應(yīng)限制土地供應(yīng)。
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