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中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給架構(gòu)建設(shè)

作者:時間:2010-06-07 10:13:53  來源:百度文庫  閱讀次數(shù):1331次 ]
  論文摘要:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的良性發(fā)展,關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益與新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。但是現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系已經(jīng)不能符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村居民基本生活保障的需要。本文首先通過對建國以來農(nóng)村公共產(chǎn)品體系的梳理與分析,從總量和結(jié)構(gòu)兩個維度分析了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特征性事實,其次從普遍性和特殊性兩個層面探究了目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的原因,最后,基于上述分析,分別提出從短期完善修正現(xiàn)有支農(nóng)政策、中期理順與開拓支農(nóng)途徑,長期實行農(nóng)村剩余勞動力合理轉(zhuǎn)移、財政支農(nóng)體系趨于完善等方法入手解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)中存在的需求大于供給、財政支農(nóng)體系混亂與財政支農(nóng)形式單調(diào)等問題的對策體系。
  關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共產(chǎn)品;財政支農(nóng);戶籍制度;公共選擇
  
  一、引言
  
  農(nóng)村公共產(chǎn)品,主要是指農(nóng)村社區(qū)內(nèi)與農(nóng)民生活、生產(chǎn)相關(guān)的用于滿足農(nóng)村公共需要,具有非競爭性與非排他性的社會產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品投入充足,將為農(nóng)村建設(shè)提供良好人居環(huán)境與完備的生活保障體系;相反,缺乏農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè),農(nóng)村的社會環(huán)境與農(nóng)民生活質(zhì)量始終不能有效提高,城鄉(xiāng)差距不斷拉大,也不利于社會的和諧穩(wěn)定。2008年中央一號文件明確提出:切實加大“三農(nóng)”投入力度、引導(dǎo)要素資源合理配置,推動國民收入分配切實向“三農(nóng)”傾斜,大幅度增加對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村投入,扎實推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。如何切實有效地加大向農(nóng)村建設(shè)投入,有效增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和生產(chǎn)水平與生活水平的共同提高成為研究農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)與農(nóng)村財政支出領(lǐng)域的熱點。
  目前,農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅供給總量短缺、總體質(zhì)量不高,而且供求結(jié)構(gòu)不合理,層次、優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低,總體功能、效率低,供求矛盾突出,而且,現(xiàn)代公共產(chǎn)品發(fā)展緩慢,尤其是城市型現(xiàn)代生活設(shè)施發(fā)展幾乎尚未起步。總體上看,目前我國城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品上的差距。學(xué)術(shù)界對于當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品方面存在的供給不足、經(jīng)濟體制不順與資金缺位的相關(guān)研究比較集中。尚長風(fēng)的文章中提出通過增加資金投入力度,通過行政管理制度變遷來改革現(xiàn)行農(nóng)村行政體系,理順農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的問題。劉更光等人也提出對于現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給從總量、結(jié)構(gòu)和責(zé)任主體上進(jìn)行評估,并據(jù)此提出了改革財政體制、完善公共選擇機制方面的對策。張軍與蔣琳琦的文章主要集中在對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的發(fā)展變遷及演化規(guī)律上展開論述,從影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度演化的制約因素入手,通過比較分析私人模式、民間合作模式和政府主導(dǎo)模式,研究了改革現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度成本,提出通過成本分?jǐn)傊贫葎?chuàng)新來為解決農(nóng)村公共產(chǎn)品體系失衡現(xiàn)狀提供理論指導(dǎo)。楊震林、吳毅在文中提出農(nóng)民通過某種形式的組織或協(xié)會形式,直接參與到公共產(chǎn)品提供的決策中去,從而有效表達(dá)自身對于公共產(chǎn)品的選擇和偏好。根據(jù)公共財政理論,純公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)。公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性導(dǎo)致公共產(chǎn)品收費的困難,私人投資面臨成本大于收益問題,市場機制無法實現(xiàn)資源在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的有效配置,因此需要政府介入以彌補市場失靈。
  至于非純公共產(chǎn)品的供給,原則上也需以政府供給為主導(dǎo)。但由于非純公共產(chǎn)品在收費問題理論上可行,因此可以在一定程度上引入市場機制,引導(dǎo)私人投資。國家也可以在無法大規(guī)模直接向農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品的情況下,采用一定的行政手段促使農(nóng)村社區(qū)以自給自足方式來滿足本社區(qū)居民基本公共產(chǎn)品的需求,從而形成基本公共產(chǎn)品的國家主導(dǎo)型社區(qū)供給模式。另外必須看到,現(xiàn)有國內(nèi)文獻(xiàn)對于部分地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給差異的理論研究相對缺乏,對于富裕地區(qū)農(nóng)村的公共產(chǎn)品建設(shè)及公用設(shè)施投資優(yōu)于落后地區(qū)的內(nèi)在原因分析也相對較少,同時對于整個農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的構(gòu)建缺乏一個合理的梯度建設(shè)規(guī)劃,政策建議缺乏地區(qū)針對性。
  
  二、中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的變遷與問題——來自歷史與現(xiàn)實的梳理
  
  新中國成立以來,我國在公共產(chǎn)品供給上長期實行兩套政策:城市公共產(chǎn)品基本是由國家提供,而農(nóng)村的公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重則由農(nóng)民自籌資金或通過“集體勞動”來解決。雖然國家財政每年都通過“支持農(nóng)業(yè)支出”科目向農(nóng)業(yè)投入大量資金,但大都為政府涉農(nóng)部門的經(jīng)費,最終落實到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民頭上的經(jīng)費如小型農(nóng)田水利建設(shè)補助費、抗旱費等相對欠缺。在當(dāng)時的歷史背景下,以“支持”二字來界定農(nóng)業(yè)支出,本身就是“二元經(jīng)濟”制度安排下的產(chǎn)物。在這種安排下,工業(yè)屬全民所有,財政對其支出屬于“投資”,農(nóng)業(yè)屬集體所有,財政對其支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關(guān)系。若財政的城市公共產(chǎn)品支出屬于“投資”,而農(nóng)村公共產(chǎn)品支出屬于“支持”范疇的話,這種思路實際上存在著對同樣具有中國公民身份的農(nóng)民一種身份歧視,甚至有把農(nóng)民排斥在“國民”范疇之外的嫌疑。長期以來農(nóng)村公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重是由農(nóng)民自己承擔(dān),盡管這種供給機制在不同的時期有不同的體制表現(xiàn)形式,但其基本格局、內(nèi)在機理并未發(fā)生多大的變化。具體來說,建國后至當(dāng)前時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系發(fā)展可以大致分四個階段:
  
  (一)人民公社時期
  建國后,在計劃經(jīng)濟體制下,國家憑借其對農(nóng)產(chǎn)品買方市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料賣方市場的雙重壟斷,通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的方式,成功地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價值向工業(yè)部門的轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)為國家的工業(yè)化、城市化積累了大量的資金。20世紀(jì)50年代以來,我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)歷了從“一大二公”、“政社合一”的前期人民公社制度到后來的“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的后期人民公社體制的變遷。人民公社制度的最基本特征是政社合一,無論是生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊還是公社都既是一個政治實體,又是一個經(jīng)濟組織。公社區(qū)劃范圍內(nèi)對公共產(chǎn)品的需求問題主要通過公社內(nèi)部解決,公社為滿足公社區(qū)劃范圍內(nèi)對公共產(chǎn)品的需求,對所籌集的經(jīng)費不進(jìn)入國家公共收支體系。人民公社制度的運作由于國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入極為有限,制度內(nèi)通過稅收手段籌集的公共資源也非常有限,使得其主要依靠制度外供給保證。人民公社作為農(nóng)村基層政權(quán)組織和經(jīng)濟組織,擁有調(diào)動絕大部分農(nóng)村人力、物力和財力的權(quán)力。在公共產(chǎn)品供給制度上,有關(guān)公共產(chǎn)品供給的一切方面都由人民公社來負(fù)責(zé),生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊作為這一基層組織的下屬分支,可以負(fù)責(zé)在本隊范圍內(nèi)的公共設(shè)施和服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)主要依靠農(nóng)民在人民公社的統(tǒng)一安排下投工、投勞,人民公社(集體)給予農(nóng)民評工記分的方式完成,其實質(zhì)主要是由農(nóng)民自己提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。在當(dāng)時的時代背景下,勞動力對于資本的替代程度高到無與倫比的境地,公社配置勞動力資源用于公共產(chǎn)品生產(chǎn)方面具有極大潛力,農(nóng)民為集體提供公共產(chǎn)品建設(shè)付出的人力成本,以增加工分總量、降低工分值的方法進(jìn)行攤薄,工分成為當(dāng)時農(nóng)村生產(chǎn)中“取之不盡、用之不竭”的資源。
  
  (二)人民公社制度廢除后至1978年改革
  1983年人民公社制度徹底廢除,家庭責(zé)任制取代集體化制度的變遷只是部分地改變了經(jīng)濟制度環(huán)境,政治和法律制度環(huán)境卻從集體農(nóng)作時期延存了下來。家庭責(zé)任制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了高效率的激勵機制,但它只是在家庭承包的土地經(jīng)營和使用權(quán)上,引進(jìn)了民間投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機制,并未從實質(zhì)上觸及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給機制并提供有效的制度改進(jìn)。相反,家庭承包責(zé)任制雖然極大地促進(jìn)農(nóng)村私人產(chǎn)品的供給,但也削弱了集體的力量。從公共產(chǎn)品建設(shè)所需的勞動力成本來看,公社時期可以依靠增加工分總數(shù)、降低工分值等手段提供公共產(chǎn)品;而公社制度的廢除,使得農(nóng)民獲得了勞動支配權(quán),鄉(xiāng)、村兩級動員勞動力資源的能力大大下降,造成了原本國家公共產(chǎn)品投入就已經(jīng)較少的前提下,農(nóng)村無法利用統(tǒng)一或強制安排下的集體勞動來保證必要的農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè),農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面出現(xiàn)較大萎縮。眾所周知,一個理性的、尋求自身利益最大化的農(nóng)民,假設(shè)不考慮意識形態(tài)問題,缺乏必要的強制時,是不會提供無償勞動的,而會選擇做一個“搭便車者”來享受公共產(chǎn)品帶來的好處,這種效應(yīng)的累積,造成了典型的個體理性下的集體非理性表現(xiàn)。從農(nóng)村建設(shè)來看,隨著集體經(jīng)濟組織的解體,“公地悲劇”表現(xiàn)為原有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遭到相當(dāng)程度的破壞。政府對農(nóng)業(yè)的總投資持續(xù)下降,相應(yīng)地,對諸如基建、水利的投資額也在削減。因此可以看到,廢除公社制度的這段時期內(nèi),公共產(chǎn)品供給體制中鄉(xiāng)一級范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)供給性質(zhì)還是和公社時期相同,屬于制度外供給體制,是公社制度的延續(xù),農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)并未有所改善。
  
  (三)改革開放后至1994年財政體制改革前
  農(nóng)村稅費改革前,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制與人民公社時期沒有發(fā)生根本性的改變,農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體依舊是農(nóng)民。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)變成了農(nóng)民的貨幣化支出,農(nóng)民成為農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)主體。農(nóng)民的收入水平大幅度提高,農(nóng)民的賦稅也水漲船高,越加越多。人民公社時期,農(nóng)民并不了解其承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)有多重,其負(fù)擔(dān)完全被“工分”形式所掩蓋,而隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行和改革開放后,農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)其實落在了家庭和個人頭上,且大部分貨幣化了,農(nóng)民清楚自己的負(fù)擔(dān)。由此可以看到,這幾十年來,農(nóng)民一直是農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的最主要投入方。而隨著農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的貨幣化,相應(yīng)的行政管制和法規(guī)建設(shè)卻相對滯后,造成了農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)的日益加重,這樣的惡性循環(huán)進(jìn)一步影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效投入。
  
  (四)后農(nóng)村稅費改革時期(1994年至今)
  在外部競爭與內(nèi)部生產(chǎn)過剩雙重壓力作用下,原有體制環(huán)境下的農(nóng)業(yè)創(chuàng)收能力下降,農(nóng)村居民收入增長減緩、基層政權(quán)的財政困難,而其財政來源的枯竭并未引發(fā)政府精簡人員和機構(gòu),反而催生了基層政府的各種亂收費,使得決策層于1994年實施了財政體制改革,1998年起,開始在農(nóng)村開展稅費改革試點。2000起,在全國范圍內(nèi)全面開展農(nóng)村財政支出改革、稅費改革和構(gòu)建農(nóng)村公共財政框架,至2005年,全國已經(jīng)全面取消農(nóng)業(yè)稅,改革在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村財政政策轉(zhuǎn)變,用于農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)支出部分逐步增加,增加重點主要集中在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等公共產(chǎn)品投入上,但是改革也暴露出一些問題,如:實際財力逐漸向省、市兩級政府集中。省以下政府層層向上集中資金,基本事權(quán)卻有所下移,特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府,履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱直接影響到了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體更加單一,從原來的政府與農(nóng)民共同供給,向政府單一主體供給集中(尤以縣鄉(xiāng)兩級政府為主),隨著稅費改革,縣、鄉(xiāng)兩級政府仍要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方公共物品,同時還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展,而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán),大都剛性強、欠賬多,所需支出基數(shù)大、增長也陜,無法壓縮[1 513一。稅費改革使得農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)明顯減少的同時,農(nóng)民對國家與地方承擔(dān)的暗稅卻呈剛性上升趨勢,農(nóng)民負(fù)擔(dān)呈隱性化趨勢。稅費改革觸及到農(nóng)村公共品供給體制機制的深層次問題,由于當(dāng)前許多配套改革措施的不到位,現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率管理和供給體制改革的滯后,在一定程度上加劇了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾。
  回顧建國以來農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制走過的歷程,我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制始終存在著供給主體過于單一、主體責(zé)任過于集中化、管理體制高度分權(quán)化、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投資資金嚴(yán)重不足、農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)負(fù)擔(dān)過重的問題,系統(tǒng)性、全方位實施農(nóng)村公共產(chǎn)品制度創(chuàng)新勢在必行。
  
  三、現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的特征性事實分析——基于總量和結(jié)構(gòu)二維視角的分析
  
  改革開放后,隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和人們收入水平的提高,農(nóng)村居民在私人產(chǎn)品得到一定程度的豐富和滿足后,對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求也不斷增加。雖然經(jīng)過農(nóng)村稅費改革,農(nóng)民的實際稅收負(fù)擔(dān)較之前幾年大大下降,但是由于現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相對滯后,導(dǎo)致農(nóng)民實際用于本不該由其自己支付的財政開支部分依然居高不下,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量的進(jìn)一步提高,長遠(yuǎn)來說可能會影響到社會的和諧與繁榮。通過對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的觀察,本文認(rèn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的問題主要表現(xiàn)在以下幾點:
  
  (一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)總量的缺乏
  1,農(nóng)村純公共產(chǎn)品(pure public goods)嚴(yán)重不足。農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入不足、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣不善已經(jīng)是困擾國家農(nóng)村經(jīng)濟長期協(xié)調(diào)發(fā)展的主要問題。農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金的缺乏,鄉(xiāng)村兒童的基礎(chǔ)教育投入少,不僅僅影響到農(nóng)村的知識普及,也影響到農(nóng)民對科學(xué)技術(shù)的了解、能否跟上時代步伐等問題。當(dāng)前,我國政府對農(nóng)業(yè)科技的投資強度不到發(fā)達(dá)國家平均數(shù)的10%,投資強度約為發(fā)達(dá)國家的60%—70%。
  2,農(nóng)村非純公共產(chǎn)品(semi—public goods)嚴(yán)重短缺。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在著農(nóng)業(yè)水利設(shè)施老化、大型灌溉設(shè)施短缺、農(nóng)業(yè)機械化程度低、農(nóng)村公路建設(shè)落后、交通不便等問題。農(nóng)村生活設(shè)施建設(shè)也非常匱乏,迄今,全國約一半的行政村沒有通自來水,六成以上的農(nóng)戶還沒有用上衛(wèi)生的廁所,7000萬戶農(nóng)民住房需改善;6%的行政村尚未通公路;2%的村未通電;5%的村未通電話;農(nóng)村非義務(wù)教育,尤其農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)教育機制發(fā)展緩慢,根本無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的需要。現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障,層次低、范圍小、覆蓋面窄、社會化程度低,無法對全體農(nóng)村勞動者提供基本的生活保障。農(nóng)村醫(yī)療保障嚴(yán)重不足,醫(yī)療設(shè)施落后,醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員匱乏,農(nóng)民的基本衛(wèi)生服務(wù)需要得不到很好滿足,全國農(nóng)村居民中得到某種程度醫(yī)療保障的人口只有12.56%,農(nóng)村中因病致(返)貧的農(nóng)民占貧困戶的30%—40%,有的地方甚至高達(dá)60%以上。
  (二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡
  1,“政績”工程建設(shè)過多。向農(nóng)村基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)教育建設(shè)投資的見效慢,這在一定程度造成政府多熱衷于投資一些突顯“形象”、易出政績的短期公共項目,熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品,有利于民生的公共設(shè)施投資相對較少。
  2,政府機構(gòu)臃腫,人員供給過多。政府機構(gòu)(在此更多指縣、鄉(xiāng)政府機構(gòu))由于具有非競爭性與非排他性,也可看作是公共產(chǎn)品。它的供給也應(yīng)遵循效率原則。我國現(xiàn)在的地方政府機構(gòu)臃腫,人員繁多,不僅占用了大量的公共經(jīng)費,而且辦事效率極差。
  3,政策供給過多,但缺乏有效問責(zé)與監(jiān)督機制加以挾制。政府官員往往制定過多的政策干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn),政府的決策出現(xiàn)偏差,一旦出現(xiàn)偏差又缺乏向上訴求的有效渠道影響了資源的有效配置;同時缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入過程與結(jié)果的監(jiān)控機制,出現(xiàn)問題沒有問責(zé)機制來對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入方向與績效加以考核。
  
  (三)農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)過重
  在中國農(nóng)村,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上,農(nóng)民既要承擔(dān)制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給成本,也要承擔(dān)制度外公共產(chǎn)品供給成本,特別是由于缺乏約束,他們承擔(dān)的制度外公共產(chǎn)品成本增長過快。在制度內(nèi),農(nóng)民不僅承擔(dān)了農(nóng)村公共產(chǎn)品增長的成本,而且承擔(dān)著城市公共產(chǎn)品增長的成本。此外,農(nóng)民還對村級社區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任,無論是稅費改革前的“三提五統(tǒng)”,還是稅費改革后的“一事一議”,都是農(nóng)民對公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)。
  
  (四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中財務(wù)管理混亂
  現(xiàn)行的公共產(chǎn)品配置過程缺乏約束機制,鄉(xiāng)、村財務(wù)管理混亂,資金收支賬證不全。資金使用的非透明化使得一些管理人員有機可乘,假公濟私、貪污腐敗的現(xiàn)象屢見不鮮。收費規(guī)定具有相當(dāng)彈性,造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息不對稱,有限的資金在暗箱操作中縮水一大部分,剩余的資金所提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量也得不到保證,損害了農(nóng)民的權(quán)益。
  
  四、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的普遍性與特殊性原因分析
  
  公共產(chǎn)品的特殊性決定了政府的制度安排在其供給上起著主導(dǎo)作用。制度安排合理與否,對其有效供給和達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化會起到重要影響。從實際看,造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復(fù)雜的,就其根本,我們將造成我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題出現(xiàn)的原因歸結(jié)為普遍共性原因和具有中國特點的原因兩個層面加以討論。
  
  (一)普遍共性原因
  1,缺乏其它體制外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體作為輔助。無論是在中國,還是在其他發(fā)展中國家,各級政府(尤其是地方各級政府)在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面均占絕對主導(dǎo)地位,體制外的其他投資主體相對欠缺。公共產(chǎn)品尤其是準(zhǔn)公共產(chǎn)品在國家作為投資主體的基礎(chǔ)上可以增加其他投資主體來改善農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)。例如農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等完全可以由村集體或村級社區(qū)出資與國家共同建設(shè)。在我國富裕的沿海農(nóng)村地區(qū),由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與私營企業(yè)在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村起步早、基礎(chǔ)好,隨之村級社區(qū)經(jīng)濟實力強,其集聚的財富可以用于村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障上,這種公共產(chǎn)品投入就是只有當(dāng)?shù)卮迕窨梢允褂玫摹熬銟凡慨a(chǎn)品”。在廣大的中西部落后地區(qū),由于村級社區(qū)的經(jīng)濟實力落后,沒有經(jīng)濟實力和相對寬裕的財政后勁來投入農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的建設(shè),依靠向上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市級財政索要資金來滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共產(chǎn)品需求。越是貧窮,越是希望上級援助,越是上級財政援助多的農(nóng)村越是貧窮,落后地區(qū)農(nóng)村的公共產(chǎn)品建設(shè)始終在“等、靠、要”的困境中徘徊,農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)始終沒有改善。
  2,非農(nóng)偏好的國家資源供給、分配制度導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。傳統(tǒng)“以農(nóng)補工”、“重城輕農(nóng)”,優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略和政策形成的城鄉(xiāng)不均衡的國民收入和社會利益分配格局,以及與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)有別的差異性公共產(chǎn)品供給體制目前并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化。雖然國家財政支農(nóng)支出的總體規(guī)模不斷擴張,但財政支農(nóng)支出占財政總支出的比例卻不斷下降。占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民僅享用20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源,農(nóng)村中學(xué)生享受到的國家中學(xué)教育經(jīng)費僅占38%,城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率之比高達(dá)22:1。地方財政支農(nóng)占地方總財政支出的比例也較低。2001年地方支持農(nóng)業(yè)支出和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出為358.56億元,占全國地方財政支出的比重僅為2.73%。2006年地方財政支農(nóng)達(dá)到了867.36億元,占全國地方財政支出的3.44%。可以看出,1978—2003年間近2/3的年份農(nóng)業(yè)財政支出的增長速度低于國家財政支出的增長速度,而且波動幅度更大,其中1999年甚至出現(xiàn)了負(fù)增長,這也說明國家財政的農(nóng)業(yè)支出還沒有形成穩(wěn)定的支出制度。
  
  (二)具有本國特點的特殊原因
  1,供給主體中農(nóng)村基層財政困難,無法解決日益增長的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求
  目前,我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財政投入體制實行的是從中央一省一市一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村的五級財政供給體制。中央與地方、地方各級政府之間由于職責(zé)不清晰,財政劃撥傳輸路徑過長,不利于農(nóng)村公共產(chǎn)品的合理使用。同時,由于財政體制和稅費制度的改革,縣鄉(xiāng)兩級政府的財政收入大為減少,有限的財力被中央相對集中,而基本事權(quán)卻有所下移,造成了縣鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需財力與其所用財力的不匹配。分稅制改革后,中央財權(quán)大幅度提高、地方財權(quán)大幅度下降,但中央與地方事權(quán)劃分變化幅度較小。1994—2002年期間中央財權(quán)平均為52%,而地方財權(quán)平均為48%,其中縣鄉(xiāng)兩級只分享了20%左右;中央事權(quán)平均為30%,地方事權(quán)平均為70%。按照事權(quán)劃分規(guī)則,區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方相應(yīng)級次的政府提供。這種權(quán)、責(zé)、利不明確所形成的“財權(quán)上收、事權(quán)下放”的基本態(tài)勢,造成了作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的縣、鄉(xiāng)兩級政府財政極為困難,實際債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重,財政風(fēng)險日益膨脹,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎完全喪失了為本地區(qū)農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的能力。
  2,行政命令式供給決策機制導(dǎo)致供給偏離需求
  現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品大都是由各級政府及相關(guān)部門自上而下決策供應(yīng),其供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給程序多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上組織以政策規(guī)定的形式下達(dá),不僅帶有很強的指令性,而且對不同類型、不同條件及不同發(fā)展水平的地區(qū)都是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。而農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需要,則根據(jù)各地的資源狀況,以對自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動和所處的生活環(huán)境有利為條件。行政命令式的決策機制從體制上決定了供給與需求是相脫節(jié)的,使供給偏離需求、結(jié)構(gòu)失衡,忽視農(nóng)民的需求偏好和個體差異,違背民主決策的原則,無法反映農(nóng)民真實需求,農(nóng)民對這樣的公共產(chǎn)品供給持消極或抵制態(tài)度。
  3,公共產(chǎn)品供給主體之間責(zé)權(quán)不清,公共產(chǎn)品供給監(jiān)督管理體制先天不足
  由于缺少明確的法律規(guī)范和立法監(jiān)督,造成各主體間推脫責(zé)任,存在明顯的不作為或少作為現(xiàn)象。以科學(xué)發(fā)展觀加以審視,一個地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策者應(yīng)為當(dāng)?shù)卮迕瘢皇钦骷壒賳T。農(nóng)村公共產(chǎn)品的支配與運作不過是在相應(yīng)的契約條件下,以委托代理的運作方式,農(nóng)民將公共產(chǎn)品的運營權(quán)委托給政府負(fù)責(zé)實施而已。目前中央與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理,導(dǎo)致局部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺失,供給過程中官員產(chǎn)生權(quán)利“尋租”現(xiàn)象。農(nóng)民被排斥在現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策和管理體制之外,無法形成對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效監(jiān)督和管理。信息不準(zhǔn)確、預(yù)算難控制、各主體之間無法溝通、運作體制無法可依、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程不透明等問題十分嚴(yán)重,社會各界難以對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金籌措、管理和使用進(jìn)行監(jiān)督。其根源就在于委托人(農(nóng)民)難以對公共權(quán)力代理人(各級官員)的行為有效監(jiān)督。首先表現(xiàn)在監(jiān)督成本太高,公共產(chǎn)品運作權(quán)力是多層委托代理,委托代理的鏈條過長,加大公共權(quán)力監(jiān)督成本。每個公眾監(jiān)督公共產(chǎn)品供給過程中均耗費一定的時間與精力,而這部分的機會成本對于單個公眾來說將非常大,而其從監(jiān)督執(zhí)行過程中所獲取的好處卻十分微小。出于“理性人”的角度考慮,公眾(村民)均希望他人進(jìn)行監(jiān)管,自己搭便車,“公地悲劇”的形成造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品委托代理運行機制運作失靈。
  4,農(nóng)村公共產(chǎn)品的受眾過多,造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾激化
  城鄉(xiāng)“二元”分割的經(jīng)濟體制與戶籍管理制度,嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村勞動力向城市進(jìn)行有效轉(zhuǎn)移,造成農(nóng)村勞動力過剩,人均占有農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量過少。第一產(chǎn)業(yè)隨著社會的進(jìn)步已經(jīng)出現(xiàn)了勞動力飽和,急需向二、三產(chǎn)業(yè)輸出剩余勞動力。而城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度,導(dǎo)致了農(nóng)村務(wù)工人員進(jìn)入城市,但享受不到城市居民具有的社會與醫(yī)療保障。交納了醫(yī)保和社保,由于體制問題,一旦農(nóng)村務(wù)工人員離開該處,所繳納的保費就不能延續(xù)。同時我國農(nóng)民土地承包制度的基本產(chǎn)權(quán)為:土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有,土地的使用權(quán)與收益權(quán)(土地承包權(quán))歸農(nóng)戶所有。土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)尚未形成,導(dǎo)致農(nóng)民無法通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)來選擇是以土地使用權(quán)換取城市社會保障,或是留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞作。另外無法有效流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)不利于土地的優(yōu)化配置與提高土地經(jīng)營的規(guī)模效益。
  
  五、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給擺脫困境的途徑與啟示——短期、中期和長期的動態(tài)對策
  
  農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足嚴(yán)重影響了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率,是阻礙農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的根本原因。能否解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,是關(guān)系到農(nóng)村改革能否深入進(jìn)行,農(nóng)民負(fù)擔(dān)能否從根本上減輕,農(nóng)村小康社會能否順利實現(xiàn)的突破點。
  
  (一)短期完善與修正現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度
  1,沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村實行農(nóng)村公共產(chǎn)品“俱樂部產(chǎn)品”制來加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)。沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展起步較早,當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的村集體與私營企業(yè)已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模。村集體積累的財富可以為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供村民基本生活保障與公共醫(yī)療方面進(jìn)行投資。例如江陰華西村這樣的村莊利用自己的經(jīng)濟建設(shè)積累財富,帶動其他鄉(xiāng)村致富,然后將改革成果反饋給村民,使當(dāng)?shù)卮迕瘾@得的農(nóng)村公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量均有顯著提高。這些村莊的農(nóng)村公共產(chǎn)品(尤其是準(zhǔn)公共產(chǎn)品)基本上由本村投資建設(shè),服務(wù)于本村村民,沒有本村戶籍的其他人員不能享受,屬于典型的“俱樂部產(chǎn)品”。但正是這種“俱樂部產(chǎn)品”提高了當(dāng)?shù)卮迕袢司@取公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的比例,使得當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村建設(shè)正在加快向現(xiàn)代化新農(nóng)村邁進(jìn)。同時,村民出資、大隊出資建設(shè)農(nóng)村“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的模式也減輕了政府的財政支農(nóng)壓力,當(dāng)?shù)卣梢詫①Y金更好地用于農(nóng)村公共產(chǎn)品如計劃生育工作、農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入上。
  2,政府加大對不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付力度,加快對不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中西部與廣大內(nèi)陸地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起步較晚,村集體與私營企業(yè)的發(fā)展趕不上沿海地區(qū)。不可能依賴村集體與村民投入加大比例來供應(yīng)農(nóng)村公共產(chǎn)品。當(dāng)前形勢下,國家只能通過財政轉(zhuǎn)移支付手段,加大對貧困地區(qū)農(nóng)村的財政支付力度,完善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項目和基本醫(yī)療保障及基礎(chǔ)義務(wù)教育階段的投入,保證全國農(nóng)村居民享受公共產(chǎn)品相對均等。在這些建設(shè)項目中,尤以農(nóng)村基礎(chǔ)義務(wù)教育和農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)(村級道路、水利設(shè)施、村容村貌與公共衛(wèi)生系統(tǒng))的投入為主。借鑒韓國1972年開始的“新村運動”的經(jīng)驗,政府出資完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育,并提供實際經(jīng)濟援助(如水泥、沙石等)用于村道路和村容村貌的整治,并出臺相應(yīng)法規(guī)規(guī)范這些建設(shè)原料的使用。因此,我國貧困地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品提供也可采用政府加大投資力度,通過改善當(dāng)?shù)卮迦荽迕玻晟飘?dāng)?shù)氐穆贰⑺㈦姷然A(chǔ)建設(shè),給這些農(nóng)村地區(qū)將來經(jīng)濟的發(fā)展打下物質(zhì)基礎(chǔ)。
  3,建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機制。在建立、完善村民委員會和鄉(xiāng)人民代表大會制度的基礎(chǔ)上,建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機制和決策、監(jiān)督機制,使農(nóng)民能通過直接或間接的渠道,充分表達(dá)自己對承擔(dān)公共產(chǎn)品成本的意見,實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制由“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步完善村民委員會制度和鄉(xiāng)人民代表大會制度,采用直接民主與代議民主相結(jié)合的方法,建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)和供給決策機制,充分體現(xiàn)農(nóng)民的意見。
  
  (二)中期內(nèi)理順農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的傳輸途徑與供應(yīng)形式
  1,建立公共財政體制,明晰各級政府職責(zé)。要實施農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,就必須建立覆蓋農(nóng)村的公共財政體制。參考美國提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)驗,依照公共產(chǎn)品受益區(qū)域的大小,不同層次的政府承擔(dān)不同的職責(zé):全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供,范圍大小不同的地區(qū)性公共產(chǎn)品由不同層次的地方政府提供,幾個地區(qū)共同受惠的公共產(chǎn)品主要由有關(guān)地區(qū)聯(lián)合提供等等。同時要借鑒德國農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗,建立規(guī)范、高效、促進(jìn)地區(qū)公平、保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度,逐步將現(xiàn)行多種轉(zhuǎn)移支付形式歸并為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。推動省級以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè),逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力差距導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給的不公平。
  2,積極探索農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多元途徑。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新的首要任務(wù)是構(gòu)建多元化供給體制,形成多層次供給體制和多元化籌資渠道。。通過建立公私合資合作制完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度就是對此的“政府與農(nóng)民的之間”合作關(guān)系的嘗試。在推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療過程中,中央政府補助一部分、地方財政補助一部分、個人負(fù)擔(dān)剩余部分來規(guī)范資金來源,同時建立農(nóng)村合作醫(yī)療基金來調(diào)配與統(tǒng)籌資金。同時借鑒德國發(fā)展經(jīng)驗,實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的市場化,將某些農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品如農(nóng)村垃圾處理、飲用水供應(yīng)方式與文化設(shè)施、村民養(yǎng)老等公用事業(yè)發(fā)包給私營社會企業(yè),引導(dǎo)與鼓勵各種社會力量(尤其是各種非營利組織)來從事農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品市場的建設(shè),解決地方政府財政困難,將公共產(chǎn)品公共性很難兼顧的方面以外包形式,通過市場機制運作加以解決。政府則負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理資金的流向和準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)的成效。
  3,提高資金使用效率,加強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督與問責(zé)管理。加強支農(nóng)資金管理,推進(jìn)制度建設(shè)和農(nóng)業(yè)項目管理改革,制定和完善支農(nóng)資金管理制度和辦法;建立績效評價體系和考核機制,提高農(nóng)業(yè)投資效益。加大支農(nóng)資金監(jiān)管力度,充分發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督檢查作用,確保公共資源合理利用;強化財政、審計監(jiān)督作用,組織重點抽查、專項稽查、財務(wù)自查等靈活多樣的方法強化外部監(jiān)督,積極引入社會監(jiān)督與問責(zé)機制,增加公共產(chǎn)品供給的透明度。
  
  (三)長期目標(biāo)集中在根除農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度壁壘
  1,積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,引導(dǎo)農(nóng)民致富,通過發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟和多種經(jīng)營,真正減少農(nóng)民負(fù)擔(dān);通過積極發(fā)展農(nóng)村本地經(jīng)濟促進(jìn)進(jìn)一步引進(jìn)技術(shù),增強對于投入農(nóng)村現(xiàn)代化村容村貌、硬件設(shè)施建設(shè)的熱情。只有農(nóng)村真正富裕起來,農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資才能更好地為村民謀福利,為村民的生活提供保障。
  2,改革與完善家庭土地承包制度,建立起完善的農(nóng)村土地權(quán)益管理機構(gòu),在十七屆三中全會方針指引下,在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的基礎(chǔ)上允許土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)。政府負(fù)責(zé)為農(nóng)民所承包的土地發(fā)放長期土地使用證,同時為在城市中的流動人口建立最基本的社會保障與子女入學(xué)、住房安排制度,并將其組成一個福利包;在條件成熟時,可以考慮讓農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上,由農(nóng)民選擇放棄土地使用權(quán)證來獲得城市戶口及相應(yīng)的福利條件,有效減少農(nóng)村居民數(shù)量,促進(jìn)土地經(jīng)營規(guī)模化和集約化生產(chǎn)。
  3,改革現(xiàn)有的財政支付體系。縮短我國農(nóng)村財政支付體系的傳輸鏈條,采用取消市一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)村財政劃撥權(quán),將其改制為“省管縣”和“縣管村”的財政支農(nóng)體系,縮減財政傳輸路徑來有效抑制政府官員“尋租”與管理機構(gòu)臃腫等現(xiàn)象。同時可將農(nóng)村財政劃撥情況與實施效果的監(jiān)管下放給政府派出的獨立機構(gòu)完成。獨立機構(gòu)與政府簽訂相應(yīng)財政用途審核問責(zé)合同,政府機構(gòu)根據(jù)合同對獨立部門進(jìn)行業(yè)績考核,而這些部門則對政府下?lián)苜Y金的用途與實效進(jìn)行評估。
  4,待條件成熟后,打破現(xiàn)有的戶籍管理制度,取消農(nóng)村和城市之間的戶口限制。戶籍的限制,已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村剩余勞動力向城市有效轉(zhuǎn)移的根本因素。因此,有效地疏通勞動力轉(zhuǎn)移的渠道,實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力合理分流,就必須打破現(xiàn)有的戶籍限制流動的制度,勞動力自由流動,才能減輕農(nóng)村人員壓力和農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)壓力,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

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