農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地非農(nóng)化問題審計對策思考

【內(nèi)容摘要】：近年來，土地流轉(zhuǎn)在中國農(nóng)村逐漸推廣，通過土地流轉(zhuǎn)提高了土地集約水平，盤活了土地資源和農(nóng)村集體資產(chǎn)，增加了農(nóng)民收入，同時也存在諸多問題，其中土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地非農(nóng)化問題日益嚴重, 危及國家糧食安全。針對這一問題，筆者分析了問題成因，提出了強化審計監(jiān)督、創(chuàng)新審計方法、著力宏觀建議的審計對策。
【關(guān)鍵詞】: 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 非農(nóng)化問題 審計 對策
0 引言
土地是重要的國有資產(chǎn)和國有資源, 是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地是我們的基本國策。隨著我國的糧食安全問題的越來越突出，“節(jié)約集約用地，堅守耕地紅線”是我國面臨的長期而艱巨的任務(wù)。
在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，推進以土地流轉(zhuǎn)為重心的農(nóng)村經(jīng)營機制創(chuàng)新，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。近年來，土地流轉(zhuǎn)在中國農(nóng)村逐漸開展，轉(zhuǎn)包、租賃、委托經(jīng)營、土地折股加入合作社、企業(yè)等成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式。土地流轉(zhuǎn)提高了土地集約水平，盤活了土地資源和農(nóng)村集體資產(chǎn)， 催生了一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。
1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地非農(nóng)化問題及成因
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了積極效應(yīng)，但也存在流轉(zhuǎn)方式不規(guī)范、規(guī)�；�集約化程度不高、土地非農(nóng)化非糧化現(xiàn)象普遍、土地流轉(zhuǎn)信息不對稱、農(nóng)民權(quán)益保障不力等諸多問題，其中改變土地農(nóng)業(yè)用途導(dǎo)致土地非農(nóng)化問題對耕地保護政策影響嚴重。
現(xiàn)行政策明確“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限”。而當(dāng)前一些地方開展土地流轉(zhuǎn)后，隨著工商項目、資本的進入，大量連片的耕地被改變農(nóng)業(yè)用途。一些公司企業(yè)以發(fā)展農(nóng)業(yè)的名義大規(guī)模承租、受讓土地，轉(zhuǎn)向建工廠，蓋商品房等農(nóng)業(yè)以外用途， 長期進行“非農(nóng)非糧化”經(jīng)營。以對某縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審計為例：有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將991.52 畝耕地、林地流轉(zhuǎn)租賃給工業(yè)企業(yè)、學(xué)校及個人，其中291.52 畝被用于建設(shè)廠房、辦公樓、學(xué)生教師公寓、餐飲中心等，700 畝用于建設(shè)酒店、休閑娛樂山莊，且租賃期均在10 年以上。如某農(nóng)業(yè)開發(fā)公司租用某村社全部耕地、自留地、退耕還林地等500 畝計劃修建五星級酒店及其他房屋和配套設(shè)施，其中耕地租賃期達48 年、退耕還林地租賃期達70 年，超過土地承包期。長時間租占農(nóng)用地甚至耕地用于建工廠辦企業(yè)上項目，造成土地復(fù)耕困難，一些工業(yè)企業(yè)的違規(guī)生產(chǎn)還對周邊環(huán)境造成污染，部分農(nóng)村土地和耕地修復(fù)困難。
流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)非糧化”問題既違背國家政策也危及國家糧食安全，加之土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，已隱埋社會隱患。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍缺乏中介組織，土地流轉(zhuǎn)多由項目業(yè)主與農(nóng)戶或村社直接簽定協(xié)議，很多合同協(xié)議不規(guī)范，既未落實雙方權(quán)利義務(wù)也未明確復(fù)耕措施，更有甚者，土地流轉(zhuǎn)只是口頭約定， 農(nóng)戶的基本權(quán)益無法得到保障。前面提到的某農(nóng)業(yè)開發(fā)公司租地500 畝投資建設(shè)生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)示范園項目，在供地農(nóng)戶全部搬遷后，因公司法人代表被捕等原因一直未能實施，相關(guān)協(xié)議執(zhí)行困難，土地長期閑置，造成農(nóng)戶收益無法保證，遺留社會隱患。
究其原因：一是政策缺失。目前土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)滯后， 制度規(guī)定不明確，相關(guān)配套政策不到位，導(dǎo)致地方政府制定土地流轉(zhuǎn)相關(guān)辦法時無法可依。2008 年，某縣出臺加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見，規(guī)定可以依托其承租的土地和經(jīng)營的業(yè)主開展加工、服務(wù)等經(jīng)營活動，突破了土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途的政策規(guī)定；二是管理缺失。一些基層工作人員對政策把握不透，工作滯后。相關(guān)主管部門對土地流轉(zhuǎn)缺乏有效監(jiān)管，對流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)的真實性、流轉(zhuǎn)的合規(guī)性和流轉(zhuǎn)土地實際用途未及時審核監(jiān)管，對土地非農(nóng)化問題失察；第三也是更深層原因是地方政府為了拉動經(jīng)濟、招商引資，過多注重當(dāng)前利益，違背科學(xué)發(fā)展要求，通過打政策“擦邊球”改變農(nóng)業(yè)用地用途。
3 土地流轉(zhuǎn)改變農(nóng)業(yè)土地用途審計對策思考
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地非農(nóng)化問題如不加以重視，將造成國家耕地保護政策難以落實、土地規(guī)劃利用受到影響、農(nóng)戶權(quán)益難以保護等不良后果。為此，審計機關(guān)應(yīng)采取措施強化審計監(jiān)督。
3.1 加大審計監(jiān)督力度
把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入審計監(jiān)督視野。除組織土地流轉(zhuǎn)審計外，還應(yīng)把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況作為相關(guān)地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容之一，作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部依法履責(zé)情況的重要依據(jù)，及時糾錯查弊。
3.2 完善創(chuàng)新審計方法
堅持理論與客觀實際相結(jié)合，采取“四查”法開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審計。
一檢查制度。圍繞國家土地管理、環(huán)境保護法律法規(guī)，結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，檢查地方出臺的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策文件， 重點檢查相關(guān)制度是否符合法律法規(guī)規(guī)定，相關(guān)辦法是否“創(chuàng)新”過度。
二核查報表。到土地流轉(zhuǎn)主管部門收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)計報表及流轉(zhuǎn)土地資料，分析把握地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的總體情況并與國土部門土地、耕地相關(guān)數(shù)據(jù)核對，篩選審計疑點。
三調(diào)查核實。到相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會收集相關(guān)土地流轉(zhuǎn)合同協(xié)議，對土地流轉(zhuǎn)主體、位置、面積、年限及用途逐一對照檢查核對，重點核查用于工業(yè)、房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目合同協(xié)議，關(guān)注其中土地用途、流轉(zhuǎn)期限、復(fù)耕措施及農(nóng)民權(quán)益保障等相關(guān)約定，揭示違規(guī)問題。
四實地查證。采取現(xiàn)場觀察、實地丈量、詢問了解等方法實地檢查，深入了解土地流轉(zhuǎn)、合同協(xié)議執(zhí)行以及項目建設(shè)情況， 分析占用土地復(fù)耕可能性，必要時也可聘請專家進行分析評估核實問題，分析主客觀原因。
3.3 切實有效提出建議
審計不僅應(yīng)反映現(xiàn)象、揭示問題，而應(yīng)透過現(xiàn)象和問題，從宏觀管理角度提出審計建議。
一是促進構(gòu)建以《土地管理法》為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)法律制度體系，完善相關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律制度和配套的法規(guī)、規(guī)章，保證土地流轉(zhuǎn)在法律層面的可操作性。
二是促進加強土地流轉(zhuǎn)制度基礎(chǔ)建設(shè)。督促地方政府修改完善土地流轉(zhuǎn)辦法；促進有關(guān)部門履行職責(zé)，依法查處并及時糾正違法違規(guī)行為，維護農(nóng)民合法權(quán)益；強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)戶的政策宣傳指導(dǎo)，合法流轉(zhuǎn)土地，增強風(fēng)險意識。
三是促進規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。培育健全完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織體系，規(guī)范轉(zhuǎn)包、租賃、入股等土地流轉(zhuǎn)行為，保障國家糧食安全。

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