分權制衡視角下的高校治理模式探討

【文章摘要】
作為現代股份制企業管理制度的核心內容，董事會制度發揮了至關重要的作用，在將其引入高校治理方面，美國大學積累了豐富經驗。本文以美國排名第一的公立大學——加州大學的治理結構為例，介紹了其將董事會制度引入高校治理方面的嘗試，從內部結構設計和外部制度保障兩個維度剖析了其特點。而我國的高校董事會制度應用存在一定的“水土不服”問題，通過分析加州大學的高校董事會制度，進一步探索和完善我國的高校分權治理結構。
【關鍵詞】
董事會制度；高校；分權制衡；治理結構
分權制衡思想可以溯源古希臘時期， 古希臘著名思想家亞里士多德在他的名著《政治學》中首次將國家權力劃分為審議、行政、司法三權。隨后分權制衡思想不斷得以豐富和發展，洛克、孟德斯鳩等人均對分權制衡進行了探討。伴隨著分權制衡理論的蓬勃發展，以該理念為核心的董事會制度也廣泛應用，美國是世界上最早將董事會制度引入高校治理的國家，哈佛大學于1636 年建成第一個高校董事會。最早高校組織內部的權力可以概括為縱向校院兩級分權，橫向上學術、行政二權齊驅，董事會制度下各個權力主體之間相互監督和制約。20 世紀末世界各國在進行高等教育改革時，都開始嘗試設立董事會或類似的治理機構。
我國高校很早就嘗試了董事會制度， 但直到改革開放以來，高校董事會制度才越來越普遍，但制度本身和西方有較大差別，更多扮演的是協助、監督的角色。2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中明確指出“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制”，可見探討我國高校董事會制度完善對于高校分權治理有著重大意義。
1 我國高校治理的權力失衡困局
伴隨著高等教育蓬勃發展，社會各界越來越關注高校的辦學規模和辦學能力， 而政府與高校的角色糾纏重疊、行政權力膨脹、管理錯位給高校發展設置了諸多束縛。具體而言，體現在以下兩個方面：
第一，國家干預過多，高校自主權范圍狹窄。當下我國高校的自主治理現狀仍舊是國家干預過多，校方自主權范圍狹窄。高校和政府之間的尷尬最關鍵在于資源分配權，政府掌握了大量資源的控制權，成為高校的良性運轉的支持和決定因素。為了從政府獲得更多的資源，走后門、托關系的現象層出不窮，嚴重影響了高校的良性發展。
第二，高校內部行政權與學術權相互博弈，降低高校運行效率。我國高校內部權力中最核心的是學術權與行政權，二者一直處于一種此消彼長的抗衡中。學術權來源于科研地位和學術威望，遵循的是“平等”、“自由”的價值取向。而行政權則主要是對確保高校有序運轉的行政事務的決策與管理，遵循“效率”、“公平”的價值取向。行政、學術權力糾纏不清，難以實現最優配置。
2 美國公立高校治理的分權制衡—— 以加州大學為例
國內外高校對于分權治理的模式意見不一，本文選取公立加州大學的董事會制度為分析對象。建于1853 年的美國加州大學是一個包括十個校區的大學系統， 州政府對其的干預和控制相對于其他私立學校要更加嚴格，整個高校治理過程中，權力分配體系明確，從內部結構設計到外部制度保障共同保證了分權的有效實現。
2.1 三權分立的內部結構設計使權責分明
加州大學的內部管理主要有三大權力主體——董事會、校長、學術委員會， 其中校長有總、分之別（見表1）。首先，加州大學采取單層董事會制度，成員包括州政府指定的普通成員和少量非任命成員。董事會作為最高權力機構，掌握著人事、戰略規劃、財政等大權，同時下設監察審計、教育政策等十個代表委員會。其次，校長由董事會選舉產生，對其負責，作為董事會的當然成員依法治校。第三，學術委員會接受董事會授權，形成了與行政權力抗衡的學術權力集團，同時發揮智囊團作用。以上三大權力主體分別擁有決策權、行政權和學術權（監督、質詢權），三者相既互獨立，又互相監督。
2.2 外部制度保障：協會制約與立法規制
美國社會存在著很多面向高校董事會的非營利協會組織，以自愿形式吸納了相當一部分會員（參見表2），影響力比較大的有美國董事和校友理事會（American Council for Trustees and Alumni）、大學和學院董事會協會（Association of Governing Boards of Universities and Colleges, AGB） 等。這些協會引導成員“共治”，一方面以協會成員的共同認知發揮作用，另一方面通過制度來作用。與此同時，作為一種聯盟還可以為成員提供包括咨詢、學術研討、課題指導在內的各種服務。
 　　公立加州大學受憲法規制，首先憲法規定了加州大學董事會的法律地位和職權，賦予其憲法權力；其次，憲法涉及到董事會組織結構、人事安排等運作細節的規定。憲法使董事會運作條例化、透明化，同時，法院也在公共約束中發揮了重要作用，法律的執行過程需要法院的裁決來完成。
表格資料來源：大學和學院董事協會
望，也促進了住房抵押貸款市場的蓬勃發展，抵押貸款證券化成為二級市場的主要融資方式。政府設有專門信貸機構，為放款協會提供貸款二級市場，為買房提供貸款保險與資金。住房抵押證券化市場的蓬勃發展為住房建設融通了大量建設基金， 也幫助了大批居民實現擁有自己住房的夢想。
5 總結
比較以上三個國家的保障性住房融資模式可以發現他們共同的特點。第一、政府在保障性住房融資中發揮主導性作用，無論是政府直接參與保障性住房建設還是通過政策引導私人企業參與，都要求政府的大力支持與參與。第二、綜合運用財政、金融和稅收政策，拓寬保障性住房融資渠道。以政府財政撥款為基礎，創新金融工具為建設方和低收入家庭提供優惠貸款，通過稅收減免政策引導私人企業資金參與保障性住房建設。第三、引導私人企業投資參與保障性住房建設。政府直接投資保障性住房建設并不是最有效的方式，引導私人企業加入能更有效的減輕政府的融資壓力。
 　　　
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（AGB）. Annual Report 2011, p29. 其中“-” 表示不包括此類型會員。http://agb.org/ sites/agb.org/files/u3/AGB_2011_Annual_ Report.pdf。

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