探究我國ENGO 在環(huán)境公益訴訟中的角色定位

探究我國ENGO 在環(huán)境公益訴訟中的角色定位

曲姝怡

【摘要】近年來，環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為我國法學(xué)界的熱點(diǎn)話題，對于環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)展方面尤為引人關(guān)注，但就現(xiàn)有的成果來看，對于ENGO 作為環(huán)境公益訴訟原告發(fā)起公益訴訟的系統(tǒng)性研究尚有不足，本文正是力圖從此角度，探析更為系統(tǒng)的ENGO 公益訴訟制度。

【關(guān)鍵詞】環(huán)保；公益訴訟；非政府組織

一、ENGO 環(huán)境公益訴訟理論概述

（一）ENGO 環(huán)境公益訴訟中ENGO 的概念及優(yōu)勢

1.ENGO 的概念。ENGO（environmental non-govermentalorganization，“環(huán)保非政府組織”又稱“ENGO”）是以環(huán)境保護(hù)為主旨，不以營利為目的，主要為社會提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織。

2.ENGO 的優(yōu)勢。由于ENGO 具有的下列特性，能在一定程度上代表公眾需求，保障公眾利益，在參與環(huán)境糾紛解決、提起環(huán)境公益訴訟時(shí)能發(fā)揮獨(dú)特的優(yōu)勢作用。

（1）公益性。“環(huán)境公益訴訟旨在發(fā)動公眾力量，防止環(huán)境損害的發(fā)生，推動并完善環(huán)境執(zhí)法。從世界范圍內(nèi)來看，公益性是ENGO 的首要特性，也是其存在的根基。

（2）專業(yè)性。環(huán)境公益訴訟往往與大量的環(huán)境科學(xué)、法理問題相關(guān)，是具有綜合性、跨學(xué)科性的一類訴訟，專業(yè)性不僅有助于ENGO在訴訟中形成足以抗衡被告的力量，而且可以促進(jìn)司法審判的公平公正，實(shí)現(xiàn)對于環(huán)境公益的維護(hù)。

（3）普世性。ENGO 一般是民間環(huán)保愛好者成立的“綠色”民間組織，獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，代表廣泛的民眾利益，更容易獲得公民的信賴和擁護(hù)。ENGO 作為環(huán)境公益訴訟的訴訟主體具有社會普遍接受性，這樣的制度設(shè)計(jì)使得因政治壓力而放縱環(huán)境污染的可能性降低。

（二）環(huán)境公益訴訟原告資格概述

厘清環(huán)境公益訴訟的原告資格，是探究ENGO參與環(huán)境公益訴訟若干法律問題中最為重要的理論瓶頸。訴訟案件原告資格是一方當(dāng)事人請求法院解決糾紛的一種訴訟權(quán)利。原告資格制度主要可以解決以下兩個問題：何種人能夠提起訴訟和緣何可以被訴。除此以外，確定司法審查的范圍亦需要原告資格制度。在環(huán)境糾紛的解決過程中，環(huán)境公益訴訟的原告資格是指在環(huán)境公益遭受損害或可能遭受損害時(shí)，利益相關(guān)人可以啟動環(huán)境公益訴訟程序?qū)ψ陨頁p害進(jìn)行救濟(jì)、對環(huán)境公益予以保護(hù)、對違反環(huán)境法律行為人追究法律責(zé)任的資格。在實(shí)踐中，英美法系和大陸法系國家對于環(huán)境公益訴訟原告資格范圍的劃分仍有較大區(qū)別。前者設(shè)定較為廣泛，而大陸法系國家對環(huán)境公益訴訟的原告資格范圍限制較為嚴(yán)格。

（三）ENGO 環(huán)境公益訴訟的一般理論

1. 正當(dāng)程序理論。“正當(dāng)程序條款”最早可追溯到11 世紀(jì)的西歐，根植于古羅馬法時(shí)代的“自然正義”，并因美國法的“正當(dāng)程序”思想而展開。由于權(quán)利的生成與實(shí)現(xiàn)并不依靠開列權(quán)利清單的方式進(jìn)行，更多的是在司法實(shí)踐中，通過審判活動得以實(shí)現(xiàn)。由訴訟權(quán)導(dǎo)致的司法權(quán)的運(yùn)作，起到實(shí)現(xiàn)已有權(quán)利，使權(quán)利具體化，并促進(jìn)新型權(quán)利生成的作用。正當(dāng)程序理論保障政府任何對于人民有不利影響的行為必須根據(jù)已確立的程序上的慣例與方式，而不得枉處裁斷，使不具有實(shí)體權(quán)利的主體成為程序主體，為了更好地保護(hù)環(huán)境公益，ENGO 提起環(huán)境公益訴訟符合正當(dāng)程序理論。

2. 私人檢察總長理論。美國聯(lián)邦第二上訴法院審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件的判決中指出，為保護(hù)公共利益，國會可授權(quán)檢察總長對行政機(jī)關(guān)的行為申請司法審查或提起訴訟。私人檢察總長是那些通過保護(hù)國會制定的政策而行使普通檢察官可能行使的職權(quán)的私人原告。由于政府可能執(zhí)法不力或違反法律，因此法律應(yīng)賦予公民一定權(quán)利督促政府、企業(yè)等守法義務(wù)主體積極守法根據(jù)這項(xiàng)理論，法律可以授權(quán)檢察總長、其他官員、公民、組織為維護(hù)環(huán)境公共利益提起訴訟。這里的組織當(dāng)然包括ENGO。

3. 公共信托理論。“公共信托”理論源于羅馬法，其主張，由于自然資源對人類的極端重要性，應(yīng)將其視為全體公民的公共財(cái)產(chǎn)和共享資源，國家或政府是這一公共財(cái)產(chǎn)的受托人。環(huán)境資源具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)價(jià)值雙重屬性，環(huán)境問題從一定意義上來說是經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的沖突問題，一者為私益，一者為公益，公共信托為它們之間建立了協(xié)調(diào)機(jī)制，為訴訟信托提供了依據(jù)。ENGO是公眾參與環(huán)境治理的組織化模式，ENGO環(huán)境公益訴訟符合公共信托理論。

4.環(huán)境權(quán)理論。環(huán)境權(quán)是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)，發(fā)端于美、日、歐等工業(yè)發(fā)達(dá)國家，在二十世紀(jì)六七十年代環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)峻的情況下被提出。1973 年《歐洲自然資源人權(quán)草案》肯定地將環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)，并認(rèn)為應(yīng)將其作為《世界人權(quán)宣言》的補(bǔ)充。為了保障這種權(quán)利，需要賦予公民向法院提起訴訟的權(quán)利，通過實(shí)施由法院司法干預(yù)的預(yù)防措施而進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。把環(huán)境權(quán)理論視為ENGO 環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)，基于以下兩點(diǎn)：一是公民可以基于訴訟委托，可以把訴訟參與權(quán)委托給ENGO；二是可以把ENGO 視為公民的自然延伸。二、我國ENGO 參與環(huán)境公益訴訟的困境

（一）我國ENGO 的自身發(fā)展困境

1.數(shù)量不足。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，至2011 年，登記在冊的ENGO僅有6999 家，我國環(huán)保組織的數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到當(dāng)前環(huán)保所需的要求。由于我國的社會團(tuán)體要登記后才能成立，設(shè)立條件高、審批程序嚴(yán)格，導(dǎo)致大批ENGO 被擋在成立的門檻之外。尤其是民間的環(huán)保組織，獨(dú)立申請時(shí)很難被批準(zhǔn)。

2.缺乏專業(yè)人員。一方面我國ENGO 沒有資金保障，環(huán)保組織成員的整體薪酬標(biāo)準(zhǔn)處于劣勢地位，無法吸引專業(yè)人士參與。“43.9%的環(huán)保民間組織，其全職人員沒有薪酬。薪酬水平在1000~2000 元的組織占21.5%，500~1000 元的組織占14%，月薪在2000 元以上的組織只占12.2%。”另一方面，我國ENGO的組成人員來自各行各業(yè)，大部分都沒有環(huán)保相關(guān)的知識背景，在參與環(huán)境保護(hù)的過程中只能停留在初步的宣傳、監(jiān)督工作上，不能深入到專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域。

3.部分環(huán)保組織缺失公信力。“部分ENGO 出于對收益、績效、風(fēng)險(xiǎn)的考慮，往往主動向政府靠攏，甚至熱衷于向政府要編制、要經(jīng)費(fèi)、爭職能。”這些組織更多考慮自身的利益，沒有把發(fā)展的重心放在維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益和社會的公共環(huán)境利益上，往往得不到公眾和社會的信任和支持，反過來抑制了ENGO 的健康發(fā)展。

（二）我國ENGO 參與環(huán)境公益訴訟的制度困境

1. 實(shí)體法方面。縱觀我國的環(huán)境立法，尚無法找到對公益訴訟的直接規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》第6 條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”然而《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律法規(guī)并沒有將此控告權(quán)具體化，這一原則性規(guī)定在司法實(shí)踐中無法因乏可操作性被束之高閣。《環(huán)境保護(hù)法》第41 條規(guī)定的訴訟是以“直接利害關(guān)系說”為要件，要求提起訴訟的原告是被侵害的實(shí)體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須是原告專屬或排他的權(quán)利，造成ENGO 不可能根據(jù)這些環(huán)境實(shí)體法上的規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟。

2. 程序法方面。《民事訴訟法》初步明確了環(huán)保組織在公益訴訟中的主體資格，但還未出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則對此進(jìn)行補(bǔ)充，對ENGO 主體資格的條件，提起訴訟的方式并無明確規(guī)定。而《行政訴訟法》仍遵循“直接利害關(guān)系說”，盡管司法解釋將我國行政訴訟原告范圍擴(kuò)大到包括與行政行為有利害關(guān)系的第三人、相鄰人和公平競爭人，但對于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的違法抽象行政行為、行政不作為，或是沒有明確行政相對人的情形，卻無法有效涵蓋。民事訴訟和行政訴訟程序法層面的不完善，使得ENGO的訴訟主體地位無法得到切實(shí)有效的法律保障。

三、ENGO 環(huán)境公益訴的路徑設(shè)計(jì)

（一）國外可借鑒之經(jīng)驗(yàn)分析

1. 美國。美國公民訴訟的一個重要特色是以ENGO 這種非普通意義上的“公民”提起訴訟為主導(dǎo)。①上世紀(jì)70 年代以來，美國通過大量司法判例，拓寬環(huán)境公民訴訟主體資格范圍，使ENGO 越來越多地投身環(huán)境公益訴訟。由擁有雄厚財(cái)力和社會影響力的ENGO 提起訴訟已占到了環(huán)境公民訴訟的絕大部分。ENGO 的訴訟資格相對于普通公民的訴訟資格有其特殊性。1977 年的“亨特訴華盛頓州蘋果廣告公司案”確立了如下判斷ENGO 是否具有原告資格的條件：(1)ENGO中的成員有訴訟資格(2)ENGO 證明其保護(hù)的利益與團(tuán)體自身的宗旨相關(guān)；(3) 無論是索賠還是要求的救濟(jì)，其成員不必親自參加訴訟。②同時(shí)，為防止濫訴，立法對公民訴訟的前置程序進(jìn)行規(guī)定，即ENGO 只有在履行了法定的正式行政參與程序之后，才有權(quán)提起相應(yīng)的公益訴訟。

2. 德國。相較之下，德國多數(shù)的州在州法律中對環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)規(guī)定得較為寬泛。ENGO 若要針對環(huán)境問題提起公益訴訟，除了可以針對特許權(quán)和規(guī)劃批準(zhǔn)決定之外，還可以針對規(guī)劃許可、保護(hù)立法的免責(zé)行為、在水域保護(hù)地區(qū)的特許權(quán)、基于稅法的授權(quán)或許可，以及未開發(fā)土地上的建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)。2002 年德國將環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)引入聯(lián)邦層面。在德國，ENGO 提起環(huán)境公益訴訟的首要條件是被聯(lián)邦法律或州法律所認(rèn)可，且應(yīng)符合一定的形式要件及實(shí)質(zhì)要件，其能提起訴訟類型限定于聯(lián)邦層面具有重大意義的關(guān)鍵性領(lǐng)域。

（二）我國ENGO 參與環(huán)境公益訴訟的路徑設(shè)計(jì)

1. 進(jìn)一步明確ENGO 的公益訴訟原告資格。盡管許多地方法院制定了相關(guān)的法律文件，拓寬環(huán)境公益訴訟的主體資格范圍，環(huán)保法庭受理的案件中也已有行政機(jī)關(guān)、ENGO作為原告并勝訴的成功案例，但學(xué)界和司法界對于賦予ENGO合法起訴權(quán)的問題仍然存在較大爭議。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過修改和完善行政訴訟、民事訴訟法律，建立和健全環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大享有訴訟權(quán)利的主體范圍，使ENGO 作為提起環(huán)境公益訴訟最重要的主體，發(fā)揮其優(yōu)勢作用，通過司法途徑介入對違法行為和不合理的環(huán)境規(guī)劃決策的監(jiān)管。

2. 訴權(quán)行使的保障與限制

ENGO 訴權(quán)行使的保障可以通過明確環(huán)境公益訴訟中適用的證據(jù)規(guī)則、訴訟費(fèi)用承擔(dān)、司法管轄發(fā)生沖突時(shí)的處理原則等問題，充分保障ENGO 的訴訟權(quán)利。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟中原被告力量的均衡，在舉證責(zé)任的分配上，應(yīng)當(dāng)借鑒多數(shù)國家舉證責(zé)任倒置的做法，即原告僅負(fù)有一般舉證責(zé)任，只要能夠證明存在環(huán)境損害事實(shí)或者實(shí)現(xiàn)可能性即可。

3.ENGO 的自身完善

首先，ENGO 應(yīng)當(dāng)明確管理體制，建立合理的組織結(jié)構(gòu)；其次，注重培養(yǎng)和發(fā)展環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)性和技術(shù)性人才，以提高團(tuán)體的專業(yè)水準(zhǔn)與訴訟能力；再次，在全球一體化的趨勢下，應(yīng)當(dāng)推選出若干具有全國乃至國際影響的ENGO，激勵像中華環(huán)保聯(lián)合會這樣的具備一定社會影響力和訴訟能力的ENGO 更積極地參與環(huán)境公益訴訟；最后，策劃籌備建立類似美國NRDC的專門性環(huán)境公益訴訟組織，規(guī)范和整合各地分散的ENGO，將其作為促進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展的主要力量。

四、結(jié)語

ENGO 作為接近環(huán)境正義的力量，將在解決環(huán)境問題的糾紛中充當(dāng)更為重要的角色。唯有從法律制度入手，賦予ENGO 更為明確的環(huán)境公益訴訟原告資格、給予ENGO 更為完善的保障、激勵機(jī)制，才能更要的借助ENGO 的力量，推進(jìn)環(huán)保事業(yè)，為現(xiàn)代公民和子孫后代謀福祉。

注釋：

①佚名. 環(huán)境行政公益訴訟中環(huán)保NGO 原告資格的SWOT 分析_錢衛(wèi)[M].

②曹明德,王鳳遠(yuǎn).美國和印度ENGO 環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒意義[J].河北法學(xué),2009(9):140-144

作者簡介：曲姝怡（1994-）女，內(nèi)蒙古人，華東政法大學(xué)大法律學(xué)院民商法專業(yè)。