論城市社區(qū)體制變革視野下《居委會(huì)組織法》的修訂

　　論文關(guān)鍵詞:城市社區(qū)體制　居民委員會(huì)　法律修訂
　　內(nèi)容提要:《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)居委會(huì)組織法)的修改引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。本文從城市牡區(qū)體制變革的角度，考察了居委會(huì)在名稱(chēng)、規(guī)模、職能與性質(zhì)、人員組成及產(chǎn)生辦法等方面發(fā)生的實(shí)際變化，論證了《居委會(huì)組織法》應(yīng)當(dāng)修改的內(nèi)容及注意的問(wèn)題。
　　1989年12月26日全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)居委會(huì)組織法)的修訂工作引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，作為規(guī)范我國(guó)城市基層自治組織的一部權(quán)威性法律，雖然從誕生時(shí)起就一直在城市管理中發(fā)揮著重要作用，但不可否認(rèn)的是，隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)文化等社會(huì)環(huán)境的重大變化，尤其是10年來(lái)城市社區(qū)建設(shè)突飛猛進(jìn)，該法的許多規(guī)定已經(jīng)落后于時(shí)代要求，有必要進(jìn)行修改。本文擬從社區(qū)體制的角度去討論該法為什么要修改，修改哪些內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)注意什么問(wèn)題。
    一、城市社區(qū)體制改革與居委會(huì)的變化
    社區(qū)體制就是指社區(qū)內(nèi)各組織的設(shè)立、權(quán)力劃分及具體的運(yùn)行程序、制度。不同的國(guó)家由于國(guó)情的差異，社區(qū)的體制特點(diǎn)會(huì)有較大差別，同一個(gè)國(guó)家的不同歷史時(shí)期，社區(qū)體制也會(huì)有變化。回顧我國(guó)社區(qū)建設(shè)的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)體制的形成是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。從80年代初上海首倡社區(qū)建設(shè)到沈陽(yáng)模式的形成，這是社區(qū)體制的形成階段，從沈陽(yáng)模式的形成至今是社區(qū)體制進(jìn)一步完善階段。在第一個(gè)階段，社區(qū)體制經(jīng)歷了與傳統(tǒng)行政體制合二為一到初步議行分離這樣一個(gè)過(guò)程。在社區(qū)建設(shè)剛剛起步時(shí)期，由于采取了社區(qū)與行政區(qū)劃重疊的模式，使社區(qū)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上基本延續(xù)了街道加居委會(huì)的模式，街道是中觀社區(qū)，居委會(huì)是微觀社區(qū)，運(yùn)行程序與以前相比無(wú)太多的變化。后來(lái)，隨著城市社區(qū)建設(shè)的需要，街道逐步下放權(quán)力，微觀社區(qū)內(nèi)部組織開(kāi)始發(fā)展，早期單調(diào)的充滿(mǎn)行政色彩的社區(qū)組織向多元化方向發(fā)展。到90年代末，沈陽(yáng)市大膽創(chuàng)新，對(duì)居委會(huì)的功能重新定位，將其確定為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著新的社區(qū)體制初步形成。自此以后，許多城市加大了改革的力度，在沈陽(yáng)模式基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，如上海將現(xiàn)代企業(yè)制度的一些觀念引入社區(qū)體制建設(shè)中，像社區(qū)居委會(huì)招聘職業(yè)社會(huì)工作者，設(shè)立社區(qū)總干事、干事等崗位，使社區(qū)體制在更深層次上有了進(jìn)一步發(fā)展。從社區(qū)體制在兩個(gè)階段發(fā)展演變的簡(jiǎn)要介紹中，可以看到居委會(huì)在社區(qū)體制中的角色、功能是在不斷變化的，初期，受傳統(tǒng)體制的制約，居委會(huì)在運(yùn)行上重錯(cuò)位，無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的職能和作用。在第二階段，居委會(huì)自身職能得到強(qiáng)化，整個(gè)體制內(nèi)部框架逐步趨向合理，但離自治要求還有一定距離。在社區(qū)體制的形成和發(fā)展過(guò)程中，居委會(huì)的變化可以用兩句話來(lái)概括:或者與現(xiàn)行法律產(chǎn)生沖突，或者缺乏現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
    1、居委會(huì)的名稱(chēng)。《居委會(huì)組織法》明確規(guī)定城市居民自治組織的正式名稱(chēng)為居民委員會(huì)，但隨著社區(qū)的回歸與發(fā)展，居委會(huì)的名稱(chēng)已經(jīng)有了很大的變化，有的地方把合并改制后的居委會(huì)叫做社區(qū)居委會(huì)，有的地方稱(chēng)之為社區(qū)委員會(huì)。應(yīng)當(dāng)引起我們注意的這不僅僅是一個(gè)名稱(chēng)的改變，而是一系列變化的開(kāi)端和體現(xiàn)。關(guān)于這一點(diǎn)，理論界已經(jīng)展開(kāi)了廣泛討論。比較有代表性的觀點(diǎn)是吳剛在《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期上發(fā)表的一篇文章“社區(qū)自治體制創(chuàng)新的理論思考”，詳細(xì)分析了社區(qū)委員會(huì)與傳統(tǒng)街道辦事處管轄下的居委會(huì)應(yīng)當(dāng)存在的五個(gè)差別。
    2、居委會(huì)的規(guī)模。《居委會(huì)組織法》規(guī)定，“居委會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶(hù)至七百戶(hù)的范圍內(nèi)設(shè)立”。實(shí)際情況是，目前的社區(qū)居委會(huì)管轄范圍已經(jīng)大大擴(kuò)展了，多數(shù)定位在1000-2000戶(hù)，有些特大城市甚至出現(xiàn)了3000戶(hù)為一個(gè)社區(qū)居委會(huì)。規(guī)模的擴(kuò)大，寓意著內(nèi)在職能的擴(kuò)張及社區(qū)組織機(jī)構(gòu)的重大變革。
    3、居委會(huì)的職能和性質(zhì)。按照《居委會(huì)組織法》的規(guī)定，居委會(huì)是基層群眾的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織，基本任務(wù)有6項(xiàng);宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng);辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，等等。從實(shí)際情況看，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，居委會(huì)的功能和性質(zhì)并沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)定的要求，他們行政事務(wù)多于服務(wù)，③或成為街道辦事處的“腿”，或成為政府機(jī)構(gòu)的“神經(jīng)末梢”，錯(cuò)位較為嚴(yán)重，引起了居民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)④。為改變這種情況，各地在社區(qū)建設(shè)中有意識(shí)地調(diào)整了居委會(huì)的職能，以著名的“沈陽(yáng)模式”為例，它按照議行分離的原則重新設(shè)置社區(qū)組織并確立其功能:社區(qū)居民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的決策權(quán);社區(qū)委員會(huì)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行社區(qū)居民代表大會(huì)的各項(xiàng)決議;此外成立社區(qū)議事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督。這種新型組織及其職能定位在《居委會(huì)組織法》中是見(jiàn)不到的，是一個(gè)重要的創(chuàng)新。北京青年報(bào)曾對(duì)此做了長(zhǎng)篇報(bào)道，題目為“從鳳陽(yáng)到沈陽(yáng)”，將沈陽(yáng)模式與安徽鳳陽(yáng)第一個(gè)推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一中國(guó)農(nóng)村歷史性變革相提并論，評(píng)價(jià)極高。
    4、關(guān)于居委會(huì)的人員組成及產(chǎn)生辦法。“居委會(huì)由主任、副主任和委員共5-?人組成二由本居住區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶(hù)派代表選舉產(chǎn)生;根據(jù)居民意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。”《居委會(huì)組織法》從居民自治的原則出發(fā)制定了此項(xiàng)規(guī)定，要害有兩條，一是本區(qū)符合條件的居民，二是經(jīng)過(guò)本區(qū)居民的民主選舉。這兩條在事實(shí)上已經(jīng)被突破，如許多地方為強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)建設(shè)力度，搞了“街聘民選”，將居委會(huì)的干部先由街道辦事處先定下來(lái)，再交由居民去選，盡管這樣做有利于擴(kuò)大選人用人的視野，不僅本居住區(qū)的居民，而且本居住區(qū)的居民也可被街道聘用，這種做法有利于社區(qū)居委會(huì)成員的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化，但由此帶來(lái)的問(wèn)題是，其行為合不合法?
    二、居委會(huì)的變化對(duì)《居委會(huì)組織法》修訂的要求
    上述變化的直接后果是《居委會(huì)組織法》必須修訂。很明顯，法律已經(jīng)成為城市社區(qū)發(fā)展的“瓶頸”，只有從法律這個(gè)層面上對(duì)居委會(huì)的一些問(wèn)題作出規(guī)定，才能有利于充分發(fā)揮居委會(huì)的重要作用并促進(jìn)新型體制的健康成長(zhǎng)。

    1、統(tǒng)一社區(qū)居委會(huì)名稱(chēng)。如前所述，目前居委會(huì)的名稱(chēng)還較為混亂，有多種稱(chēng)謂，為嚴(yán)肅起見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一稱(chēng)呼。筆者認(rèn)為還是用社區(qū)居委會(huì)的名稱(chēng)為好，一方面與舊有的稱(chēng)呼相銜接，另一方面又體現(xiàn)社區(qū)特點(diǎn)，做到二者兼顧。
  2、合理界定社區(qū)居委會(huì)的規(guī)模。由于各城市的規(guī)模不同，所以社區(qū)居委會(huì)的規(guī)模界定也不能完全一致，應(yīng)該有一個(gè)度，考慮到我國(guó)有眾多的中小城市，因此在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)決不能與大城市標(biāo)準(zhǔn)相雷同，應(yīng)當(dāng)具有一定的靈活性。
    3、對(duì)社區(qū)居委會(huì)組成人員及其產(chǎn)生辦法做重大修改，以適應(yīng)目前形勢(shì)發(fā)展的需要。傳統(tǒng)居委會(huì)干部的特點(diǎn)一是老齡化、二是非專(zhuān)業(yè)化，三是知識(shí)層次低，這些已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的要求了，專(zhuān)業(yè)化、年輕化、知識(shí)化成為必然的選擇，對(duì)此，必須按照新“三化”的要求，對(duì)社區(qū)居委會(huì)的人選條件、遴選辦法作出詳細(xì)規(guī)定，使各地的探索有法可依。
　　4、對(duì)社區(qū)居委會(huì)與街道辦之間的關(guān)系應(yīng)進(jìn)一步明確。目前.，社區(qū)居委會(huì)與區(qū)級(jí)政府之間的關(guān)系已經(jīng)基本明確了，但社區(qū)居委會(huì)與街道之間如何科學(xué)定位還是一個(gè)難點(diǎn)。盡管在法律上可以將二者定位在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，如何避免街道辦事處功能錯(cuò)位卻是一個(gè)棘手的問(wèn)題。一方面，社區(qū)建設(shè)離不開(kāi)街道辦的指導(dǎo)和幫助，另一方面，社區(qū)組織又決不能成為街道的附屬物。為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)街道辦與社區(qū)居委會(huì)之間的事項(xiàng)作出比較詳盡的列舉式的劃分，避免模糊不清。
    5、明確社區(qū)體制內(nèi)各組織之間的權(quán)利與義務(wù)。社區(qū)體制內(nèi)組織主要涉及到四個(gè)部分:社區(qū)管委會(huì)、社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)議事會(huì)。社區(qū)管委會(huì)作為中觀層次上的社區(qū)組織，通常被設(shè)計(jì)成決策層，它除了負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)社區(qū)的宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)外，還具體負(fù)責(zé)社區(qū)居民代表大會(huì)的籌集與召開(kāi)。社區(qū)居民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)，由社區(qū)居民代表組成，有權(quán)對(duì)本社區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)作出決定。社區(qū)居委會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)具體的日常事務(wù)的管理，社區(qū)議事會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前城市社區(qū)組織的設(shè)計(jì)基本上是按照這個(gè)模式來(lái)運(yùn)作的。筆者以為，在法律修訂中，一方面要把四級(jí)組織基本框架肯定下來(lái)，另一方面要對(duì)各組織的權(quán)利與義務(wù)作出具體規(guī)定，除了實(shí)體方面的，還應(yīng)特別重視程序規(guī)定。
    此外，社區(qū)居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)之間的關(guān)系在新法當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)予以考慮。
    三、修訂《居委會(huì)組織法》應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
    《居委會(huì)組織法》的修改事關(guān)重大，作為指導(dǎo)未來(lái)社區(qū)居委會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)基本法律，在修改過(guò)程中必須注意以下幾個(gè)問(wèn)題
    首先，正確處理社區(qū)自治與行政強(qiáng)制的關(guān)系。社區(qū)自治是我國(guó)社區(qū)發(fā)展的根本方向，社區(qū)體制的變革應(yīng)該符合這一發(fā)展要求，《居委會(huì)組織法》將居委會(huì)定性為基層群眾自治組織是正確的，盡管居委會(huì)的實(shí)際狀況與規(guī)定有一定差距，但新法律應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持這個(gè)原則。這不僅是中國(guó)社會(huì)民主建設(shè)的內(nèi)在要求，也是城市社區(qū)發(fā)展的需要。雖然我國(guó)的社區(qū)建設(shè)近幾年取得了一定成就，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，比如社區(qū)的行政化傾向就是許多人關(guān)注的一個(gè)課題。眾所周知，由于我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情使社區(qū)建設(shè)在一開(kāi)始就走上了外延式發(fā)展的道路，政府強(qiáng)力推動(dòng)在初期雖然節(jié)約了社區(qū)回歸的時(shí)間和成本，但也抑制了社區(qū)居委會(huì)功能，使其角色嚴(yán)重錯(cuò)泣。怎樣解決社區(qū)自治與政府行政強(qiáng)制之間的矛店呢了關(guān)鍵在政府，政府是矛盾的主要方面，政府要上動(dòng)，有進(jìn)有退，進(jìn)的方面是社區(qū)建設(shè)的宏觀指導(dǎo)及政策、規(guī)章的制定，退的領(lǐng)域是具體的社區(qū)事務(wù).政府應(yīng)從包辦狀態(tài)中解脫出來(lái)，充分發(fā)揮社區(qū)組織的作用，特別是社區(qū)居委會(huì)的作用。新法修訂中必須對(duì)此給予充分考慮。
    其次，有所為，有所不為。法律應(yīng)當(dāng)跟上時(shí)代發(fā)展的要求，這是毫無(wú)疑義的，旦間題是不能照單全收，應(yīng)當(dāng)有所為，有所不為。具體來(lái)說(shuō)就是，大家看法一致的要肯定下來(lái)，實(shí)踐探索中比較成熟的經(jīng)驗(yàn)可以將之納入，用法律的形式固定下來(lái)。比如對(duì)社區(qū)居委會(huì)的功能定位、社區(qū)體制的基本框架等。對(duì)那些爭(zhēng)議較大，或經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ秸�處在探索階段的東西要進(jìn)行深入研究，在沒(méi)有找到確切答案或各方面疑慮較多的情況下，不要納入法律規(guī)定之中。
    最后，要堅(jiān)持創(chuàng)新。社區(qū)建設(shè)不同與傳統(tǒng)的城市基層管理，在目前社區(qū)由點(diǎn)到面，由大城市向中小城市全面推進(jìn)的過(guò)程中，社區(qū)建設(shè)還會(huì)出現(xiàn)許多新的意想不到的問(wèn)題，如在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的“村改居”是我們從來(lái)未曾遇到過(guò)的、它的社區(qū)體制如何去構(gòu)建，應(yīng)該有什么特點(diǎn)，如何在新法律當(dāng)中體現(xiàn)出來(lái)?諸如此類(lèi)間題，確實(shí)需要我們用新的思維去進(jìn)行立法。