基于城市規(guī)劃視角的海綿城市建設相關問題思考

【摘要】“海綿城市”是我國致力于城市雨洪災害治理的重要
的城市生態(tài)文明建設舉措。當前，我國海綿城市建設從建設理念，
到規(guī)劃、管理、執(zhí)行層面，都存在一些問題。本文以問題為導向，
從城市規(guī)劃的層面，對海綿城市建設的相關問題進行思考，將海
綿城市的建設目標和改善舉措融入到城市總體規(guī)劃、控制性詳細
規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃和相關的專項規(guī)劃中，提出了相應的建議。
【關鍵詞】海綿城市；城市規(guī)劃；相關問題；總體規(guī)劃；控
制性詳細規(guī)劃

引言
“海綿城市”是新一代的城市雨洪管理概念，是指能夠有效
應對環(huán)境變化和雨洪災害的的“彈性城市”。當前，我國的城市建
設在快速城鎮(zhèn)化的過程中，面臨著一系列的城市水源涵養(yǎng)、水質
凈化、洪澇災害防治和地下水管網(wǎng)排泄的問題，海綿城市的建設
對于解決此類“城市病”具有直接的應對意義。本文以海綿城市
建設的問題為導向，從城市規(guī)劃層面對海綿城市的建設進行思考，
并提出了相應的建議。
1 我國海綿城市建設背景
（1） 我國的地理位置和季候特征，導致了城市洪澇災害頻
發(fā)
我國的地理位置與季風氣候決定了我國暴雨頻發(fā)、洪澇與干
旱問題并存的特點。尤其是夏季，雨洪災害的發(fā)生具有高頻、洪
峰洪量大等特點。同時，由于汛期絕大多數(shù)雨水未得到充分利用
和下滲，導致水系斷流和洪水泛濫交替出現(xiàn)，成為了我國大多數(shù)
城市面臨的嚴重自然災害之一。此外，由于污染物的存在和地表
徑流的流動性，以及水系自然凈化功能的退化，我國面臨較為嚴
重的水系污染的問題。綜合上述問題，海綿城市在應對我國應對
城市洪澇災害、蓄滯水源、緩解水污染問題中具有重要意義。
（2） 城鎮(zhèn)化建設快速擴張，對綠地水系和城市低地等雨洪
蓄滯系統(tǒng)的破壞較大
我國經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化快速擴張的階段，根據(jù)相關統(tǒng)計[4]，2000
年至2010 年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了60%多，遠高于城鎮(zhèn)人
口的增長速度。快速的城鎮(zhèn)擴張在帶動城鎮(zhèn)化的同時，也帶來了
城市硬質鋪面的增加、水系和自然綠地的減少、自然低地和山丘
的填挖等問題，導致城市抵御洪水、調節(jié)徑流，和改善氣候、控
制污染的能力有所退化。因此，為應對城鎮(zhèn)化快速擴張帶來的城
市生態(tài)基底的破壞和城市雨水洪水防御體系的不健全，海綿城市
的建設具有重要意義。
（3） 為適應環(huán)境變化和雨水災害問題，我國海綿城市建設
受到了高度重視
“十八大”以來，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)
退化等問題，建設生態(tài)文明的理念受到了高度重視。2013 年11 月，
習總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的
決定〉的說明》中指出，解決城市的缺水問題，必須順應自然，
比如在提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把優(yōu)先的雨水留下來，優(yōu)
先考慮更多利用自然力量排水，建設自然積存、自然滲透、自然
凈化的“海綿城市”[1]。2013 年4 月，國務院辦公廳印發(fā)《關于
做好城市排水防澇設施建設工作的通知》；2014 年12 月，住房與
城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《海綿城市建設技術指南——低影響開發(fā)雨水系
統(tǒng)構建（試行）的通知》[2]。可見低影響開發(fā)建設模式的推行受到
的中央的高度關注，海綿城市的建設是我國推進生態(tài)文明建設理
念、保護城市生態(tài)環(huán)境、維持水源的重要措施。
2 當前我國海綿城市建設遇到的問題
我國海綿城市建設存在的問題是復雜的，涉及理念落后、規(guī)
劃碎片化、管理體制條塊分割、城市改造難度大、設計與技術上
存在困難、規(guī)劃與執(zhí)行難等眾多方面，對海綿城市建設起著障礙
作用。[3]
首先，由于對自然規(guī)律認識不足以及城市建設經(jīng)驗欠缺，我
國在海綿城市建設過程中，存在理念落后的問題。體現(xiàn)為基礎設
施的建設注重地面工程、忽視地下工程，注重標準化和工業(yè)化的
操作而忽視綠色化和人文化的可持續(xù)發(fā)展理念。西方發(fā)達國家的

地下管網(wǎng)建設往往投入基礎設施建設經(jīng)費的一般以上，我國相應
的城市建設投入相對薄弱，城市排水系統(tǒng)不夠完善。與此同時，
城市的建設往往忽視自然形成的地形地貌，城市建設填湖平壑，
原有的湖泊坑塘和土丘草地等自然“海綿體”受到了破壞，嚴重
削弱了城市蓄納滯洪的能力。
其次，海綿城市的建設存在建設的碎片化和規(guī)劃管理的條塊
分割，城市的改造也存在較大難度。當前，我國共有16 個城市列
入海綿城市試點，有些城市在對城市綜合問題的把握上有所欠缺，
沒有制定科學系統(tǒng)的建設方案，僅停留在一些碎片化的項目上。
任南琪[5]在考察了3 個相關的海綿城市試點城市后指出，“海綿城
市建設的實質應該是城市水資源和水環(huán)境的綜合整治，而不是一
個點一個點地進行治理，采取碎片化方式推進”。同時，海綿城市
建設是一項系統(tǒng)工程，還需提防由于碎片化建設而走“回頭路”。
由于一些城市規(guī)劃前瞻性不夠，執(zhí)行不夠嚴密，很多城市在進行
傳統(tǒng)的城市基礎設施建設時跟先進的理念完全不相符，使得舊城
改造任務繁重。如果海綿城市建設不能統(tǒng)籌系統(tǒng)考慮，而是碎片
式地推進，今后任會面臨著重復建設或基礎設施建設投資及運營
費用加大的問題。因此，海綿城市建設必須引入最先進的理念，
指導整個城市水系統(tǒng)的綜合規(guī)劃和設計。
最后，海綿城市的建設也面臨一定程度上的設計和技術上的
難題。海綿城市在我國屬于新興的城市建設理念，尚無成熟的經(jīng)
驗和案例可以借鑒。在海綿城市的建設過程中，需要秉持生態(tài)文
明建設的理念，學習和借鑒西方成功案例和先進的技術經(jīng)驗，同
時，促進多學科融合，促進海綿城市建設在技術方面有所創(chuàng)新和
突破，在管理和實施方面也更加科學化。
3 對當前海綿城市規(guī)劃建設的一些思考
當前海綿城市建設除技術層面以外，還面臨規(guī)劃管理層面的
一些問題。從城市規(guī)劃層面優(yōu)化海綿城市建設的問題，對于建設
的系統(tǒng)性和科學性，避免一系列重復改造難題和前瞻性問題，具
有重要意義。
《海綿城市建設技術指南》提出，“地方政府應結合城市總體
規(guī)劃和建設，在各類建設項目中嚴格落實各層級相關規(guī)劃中確定
的低影響開發(fā)控制目標、指標和技術要求，統(tǒng)籌建設”。海綿城市
的建設，涉及城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和各類專項規(guī)劃層
面的部署和設計。
從城市總體規(guī)劃層面，《指南》提出，要在總體規(guī)劃層面劃定
城市水生態(tài)敏感區(qū)、集約開發(fā)利用土地、合理控制不透水面、合
理控制地表徑流、明確低影響開發(fā)策略和重點建設區(qū)域。總體規(guī)
劃的主要措施，是從城市宏觀層面，識別海綿城市建設的生態(tài)資
源和生態(tài)敏感區(qū)，最大限度保護城市的“山水林田湖”，保護生態(tài)
格局；開發(fā)城市低地和濕地，恢復河湖水系，作為生態(tài)補償；明
確城市雨水規(guī)劃和控制的相關目標，對城市硬質開發(fā)建設進行約
束。
從控制性詳細規(guī)劃層面，是具體指導海綿城市建設的關鍵。
主要明確藍線、綠線定位，雨水徑流控制指標落實到地塊上，如
地塊的下沉式綠地的比例與面積，透水鋪裝的面積，雨水調蓄的
容積等等。修建性詳細規(guī)劃層面，要明確LID 設施的組合方式，
設施規(guī)模和空間布局。
參考文獻：
[1]新華社.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定
[J].實踐：黨的教育版，2013，34（22）：6-17.
[2]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部組織編制.海綿城市建
設技術指南――低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建（試行）[M]：中國建筑
工業(yè)出版社，2015.
[3]方世南，戴仁璋.海綿城市建設的問題與對策[J].中國特
色社會主義研究，2017（1）：88-92，99.
[4] 人民日報（ 2012.12 ） http ： //news.xinhuanet.com/
politics/2012-12/03/c_124035285.htm.
[5]海綿城市建設技術指導專家委員會主任委員.