淺談環(huán)境保護(hù)法修訂案對(duì)公眾參與的規(guī)定

淺談環(huán)境保護(hù)法修訂案對(duì)公眾參與的規(guī)定

張維靜

【摘要】公眾參與對(duì)于環(huán)境保護(hù)具有實(shí)踐意義，此次環(huán)境保護(hù)法修訂對(duì)公眾參與進(jìn)行了突破性規(guī)定，但是仍然存在信息公開不充分、公眾意見(jiàn)表達(dá)渠道不暢、及個(gè)人公益訴訟資格無(wú)保障等問(wèn)題，通過(guò)對(duì)法條進(jìn)行分析，力求探索出我國(guó)環(huán)保公眾參與完善之路徑。

【關(guān)鍵詞】公眾參與；信息公開；公眾意見(jiàn)；公益訴訟

由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議于2014 年4 月24 日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修訂案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法修訂案》），將于2015 年1月1 日實(shí)施。這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法25 年來(lái)最重要的一次修改，在原則理念、監(jiān)管手段、公共參與及法律責(zé)任等方面都取得了突破，被稱為是“史上最嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)法”。然而，這部得到廣泛好評(píng)的法律并非十全十美，仍然存在滯后性。特別是首次單獨(dú)設(shè)立信息公開和公共參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的民主性，但僅僅六個(gè)法律條文（第53 條——58 條）不足以滿足公眾參與的熱情。

一、《環(huán)境保護(hù)法修訂案》對(duì)信息公開的規(guī)定不充分

信息公開是公眾參與的前提和必要條件，信息公開充分與否直接關(guān)系到公眾參與的深度與廣度。《環(huán)境保護(hù)法修訂案》第54、55、56 條是對(duì)環(huán)境信息公開的規(guī)定，包括信息公開的義務(wù)主體及其內(nèi)容。義務(wù)主體有行政機(jī)關(guān)（縣級(jí)以上人民政府環(huán)境主管部門）和企業(yè)（重點(diǎn)排污單位和應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)單位），內(nèi)容上采取例舉的方式，詳細(xì)例舉了縣級(jí)以上人民政府環(huán)境主管部門的公開的內(nèi)容，這種方式雖然有利于監(jiān)督公開的信息是否具有法律上的形式完整性，卻容易造成實(shí)質(zhì)的法律空白。對(duì)此可以借鑒德國(guó)《環(huán)境信息法》的規(guī)定，“每個(gè)人都有權(quán)了解政府機(jī)關(guān)所擁有的環(huán)境信息”，①同時(shí)作出限制性規(guī)定，涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的除外。信息公開是對(duì)公民環(huán)境信息知情權(quán)的保護(hù)，其內(nèi)容涉及信息公開的方式、形式、信息公開不充分或者虛假的法律責(zé)任等。方式上，《環(huán)境保護(hù)法修訂案》規(guī)定的信息公開是行政機(jī)關(guān)和企業(yè)的主動(dòng)公布，沒(méi)有賦予公眾申請(qǐng)公開的權(quán)利，這種單向公開信息的方式難以有效保障公眾的環(huán)境知情權(quán)；同時(shí)信息公開的周期，信息載體也沒(méi)有規(guī)定，難以保證及時(shí)發(fā)布信息。對(duì)此，可以就不同的信息區(qū)分不同的發(fā)布時(shí)間，常規(guī)的環(huán)境信息可以借鑒美國(guó)要求“每年”的時(shí)間規(guī)定，而對(duì)于突發(fā)環(huán)境時(shí)間的信息，則采取“即時(shí)”的規(guī)定。對(duì)信息載體的規(guī)定也需要確立，如政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、廣播、電視等，以保障公眾有效地了解信息。對(duì)于信息公開不真實(shí)的法律責(zé)任，《環(huán)境保護(hù)法修訂案》只對(duì)重點(diǎn)排污單位作出了規(guī)定，“重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實(shí)公開環(huán)境信息的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令公開，處以罰款，并予以公告�！睂�(duì)于行政機(jī)關(guān)和應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)單位公布的信息不真實(shí)的情況沒(méi)有作出規(guī)定，這容易形成官商為了相互利益發(fā)布虛假信息的罪責(zé)真空。

二、《環(huán)境保護(hù)修訂案》沒(méi)有征求公眾意見(jiàn)的具體規(guī)定

征求公眾意見(jiàn)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要形式，貫穿于環(huán)境保護(hù)源頭參與、過(guò)程參與、行為參與、末端參與的始終，體現(xiàn)了公眾參與的各個(gè)方面，是解決公眾參與“有名無(wú)實(shí)”的重要手段。②然而，《環(huán)境保護(hù)法修訂案》僅僅在57 條規(guī)定了“環(huán)境污染舉報(bào)”的末端參與，不利于激發(fā)公眾環(huán)境保護(hù)的自主意識(shí)。對(duì)此可以借鑒日本“公眾環(huán)境異議權(quán)”制度，賦予公眾發(fā)表其意見(jiàn)的權(quán)利。英國(guó)公眾可參與國(guó)家環(huán)境管理預(yù)測(cè)和決策的全過(guò)程的規(guī)定對(duì)于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)也有參考價(jià)值。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法修訂案》沒(méi)有規(guī)定征求公眾意見(jiàn)的具體方式。目前征求公眾意見(jiàn)有會(huì)議和非會(huì)議形式，如座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查。對(duì)此，針對(duì)不同的環(huán)境管理決策具體規(guī)定，如對(duì)于應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)單位采取聽(tīng)證會(huì)的形式，而對(duì)于普通的決策，可以采取非會(huì)議的形式，實(shí)現(xiàn)征求意見(jiàn)的靈活性。

三、《環(huán)境保護(hù)法修訂案》對(duì)于環(huán)境公益訴訟規(guī)定的缺陷

《環(huán)境保護(hù)法修訂案》第58 條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，是我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的顯著成效，但是具有訴訟資格的只限于“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的”兩類組織，沒(méi)有承認(rèn)公民個(gè)人的公益訴訟資格，這主要是考慮到若將公民個(gè)人加入訴訟主體，有可能導(dǎo)致“訴累”的情況。對(duì)此，環(huán)境保護(hù)法有必要擴(kuò)寬環(huán)境公益訴訟的主體資格，將公民個(gè)人納入訴訟主體范圍，同時(shí)可以對(duì)公民個(gè)人訴訟作出限制，如訴權(quán)行使的前置程序。③同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法修訂案》對(duì)于環(huán)境公益訴訟的程序、舉證責(zé)任、裁決方式、執(zhí)行等細(xì)節(jié)問(wèn)題作出規(guī)定，需要最高人民法院適時(shí)出臺(tái)環(huán)境公益訴訟相關(guān)的司法解釋，為環(huán)境公益訴訟的實(shí)施提供制度保障。

綜上所述，《環(huán)境保護(hù)法修訂案》對(duì)于環(huán)保的公眾參與作出了突破性規(guī)定，但是存在規(guī)定過(guò)于原則，甚至存在漏洞的情況，需要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步完善，從而形成環(huán)境的多層次、寬領(lǐng)域保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

①岳世平.發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)保公眾參與制度的立法特點(diǎn)[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào),2008(4).

②汪勁.環(huán)保法治30 年:我們成功了嗎[M].北京大學(xué)出版社,2011.

③朱謙.公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利構(gòu)造[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2008.

作者簡(jiǎn)介：張維靜，蘭州大學(xué)法學(xué)院。